在農村改革中邁出更大步伐

　　南方論壇·廣東經濟發展系列評論之四

　　本報特約評論員　黨國英

　　像廣東這樣發達的省份，可以采取更積極的政策推動農業規模化經營

　　如果采取積極的城市化政策，就業壓力會減小，“農業開發性的環境安全”的壓力也會減小

　　與戶籍制度改革相配套的改革，一是建立城鄉統一的居民社會保障賬戶，二是強化對住房規劃的管理。廣東省在農村社會保障事業發展方面已經走在了全國前列，再向前走一步也不是難事

　　我們如果真正同情農民，就不要去束縛他們，而應該把他們推入到現代化的主流當中去

　　改革開放以來，我國人口分布發生了很大變化，但國家關于居民點(包括城市)設立的標準還很僵化，廣東可在積極的城市化政策統率之下，重新考慮這些方面的問題

　　中國農業和農村發展由于體制和人口的原因，遇到了幾方面的難題，全國上下都在為克服這些難題而努力。廣東省是中國的一個縮影。用廣東省委副書記歐廣源的話來說，“廣東是全國經濟實力最強的省份，又是全國城鄉差距最大的省份之一”，這和全國的基本情況很相象。

　　我國農業和農村發展面臨的問題是:農業生產效率(特別指勞動生產率和農業資本收益率，而不是土地產出率)比較低，很多農產品的成本比較高，農業小規模經營有待突破；農業高產和環境保護存在矛盾，國家為糧食自給付出很大的環境代價，耗竭資源的農業發展模式有待突破；城市和鄉村發展不協調，形成難以克服“二元社會經濟結構”，城鄉社會分割的狀態有待突破；土地財產權和土地市場沒有成為土地資源配置的積極影響因素，土地資源浪費嚴重，土地資源的單一行政命令管理方式有待突破；村莊部分衰落與大的農村居民點走向城市化的趨勢已經出現，但國家行政分權系統尚不足以使這種趨勢走向良性發展，改變這種局面必須有國家行政管理體制的突破。

　　應該承認，上述5個方面的問題已經有解決的希望，多年的改革也已經動搖了一些僵化的制度。從近幾年的觀察看，一些地方政府采取了許多積極的改革措施，已經不同程度地觸及了上述5個方面的問題。其中，廣東等省的改革步伐比較快，走到了全國的前列。

　　解決上述5個方面的問題當然不能一蹴而就，有的問題要完全解決可能需要很長時間。但是，我們還是從現在開始做一些工作，至少應該有一個目標，使得各方面的改革能夠配套銜接，免得走錯方向。盼望廣東等經濟發達省份在農村改革中的力度能更大一些，能較快實現上述5個方面的突破。

　　要正確認識農業規模經營的意義，逐步提高農業規模經營水平

　　目前，對于規模經營的意義，人們大體上是有共識的，但對實現規模經營的困難的估計，人們之間的認識很不相同。人們常常用日本的農業情況做中國農業發展的參照對象，認為日本那樣發達，規模經營還是上不去，我們也不可能有大的進展。其實，日本農業平均規模經營水平低，并不是日本勞動力太多，而是日本農業政策有問題。日本對農業市場的管制政策和土地政策妨礙了日本農業競爭性的形成，也導致其規模經營水平上不去。這個模式的后果是農產品價格高昂，農業勞動生產率低下。在中國，這樣一個模式沒有可持續性。像廣東這樣發達的省份，可以采取更積極的政策推動農業規模化經營。如果廣東農戶的平均耕作面積在20年之內達到5公頃左右，其中糧食耕作面積更大一些，農業的面貌就很不相同了。

　　糧食安全與環境安全要統籌兼顧

　　我們的食品生產過于依賴灌溉和化學制劑，造成地表污染和地下水資源受到破壞，這是對環境安全的嚴重威脅。多年來，“糧食安全”在政策研究領域并不是一個清晰的概念。“安全”是出于對未來戰爭的考慮，還是對農民大規模失業的擔憂？抑或是對兩方面的同時考慮？過度開發荒地，發展灌溉農業會產生“農業開發性的環境安全”問題，事實上我們在這方面的問題已經相當嚴重，如何認識“環境安全”和“糧食安全”的關系已經相當重要。現代戰爭通常不會延續很久，糧食的正常儲備可以滿足戰爭的需要。長時間糧食禁運在現代國際關系中已經不是削弱敵國的有效手段。對糧食生產規模影響的因素應該是“就業安全”和“環境安全”這兩個方面，在一定條件下，二者之間有負相關性:“就業安全”要求保持一定的農作物播種面積，而“環境安全”要求盡可能減少農作物播種面積。但這兩個方面不是孤立因素。如果采取積極的城市化政策，就業壓力會減小，“農業開發性的環境安全”的壓力也會減小。誠然，城市規模擴大也有環境問題，但這種環境問題相對過度農業開發不容易造成不可逆的環境損害。權衡各方面利弊，采用積極的城市化政策可能是我們解決“安全”問題的“他山之石”。

　　要逐步解決城鄉社會經濟統籌發展問題

　　目前，一些省市盡管把農民和城市居民都叫做“居民”或“公民”，但統一的人口登記制度還是沒有建立起來，至于養老、醫療保障的統一更不是很快能解決的問題。人口登記制度改革的終極目標，就是一個公民或一個公民家庭，只要在進入一個城市居住，且住所符合

城市規劃標準，就必須允許其登記為戶籍居民，并很快享有各種權利。為了防止城市人口在短期內過度膨脹，出現大面積的“貧民窟”，城市政府在短期內可把“居住標準”作為城市門檻，但這個門檻不能專門針對農民而設立。從漸進改革的角度看，這個辦法已經有了極大進步，因為這個門檻是針對所有人，而不單單是針對農民。從長期趨勢講，這些門檻也會降低；只是在過渡時期內給地方一定的設立門檻的自主權。這個辦法容易平滑過渡到終極目標。

　　在思想上要有這樣一種觀念:壁壘不見得總是壞東西，有的社會壁壘要消除，但有的社會壁壘就不可能消除，甚至還是社會發展的需要。同時，門檻也不是絕對的，在一定過渡期里門檻可以高一點，過渡期結束后就可以低一些；還有的門檻在過渡期結束后可以完全取消。與戶籍制度改革相配套的改革，一是建立城鄉統一的居民社會保障賬戶，二是強化對住房規劃的管理。廣東省在農村社會保障事業發展方面已經走在了全國前列，再向前走一步也不是難事。

　　加大力度確立農民的土地財產權，發育土地市場

　　廣東省在土地使用權市場化改革方面已經邁出了很大步伐，引起全國矚目。廣東的一些做法也引發了國家政策的某種調整，很有積極意義。但我認為，廣東在土地改革方面還可以邁出更大的步伐。

　　人們對當前土地制度的缺陷已經有了廣泛共識，但對改革的方向卻有明顯分歧。除了有人希望用農民專業合作社替代傳統集體經濟的辦法解決問題之外，還有更多的人希望通過“

物權法”的頒布，實現承包權的“物權化”。但如果要用“承包權”的“物權化”實現土地產權改革，也必須有配套措施。不妨宣布土地承包權100年不變。同時，土地征用制度和交易制度都應作出重大調整，調整的原則是國家征用土地的價格必須反映土地資源的稀缺性，市場交易必須有一定的競爭性。此外，這種改革還有一些技術性措施必須采用，但這里不再一一討論。

　　土地改革的積極想法是給予農民有保障的土地財產權，使農民的土地承包權含有使用權、收益權、處置權、出售權和抵押權這樣一系列權利。然而，“兩畝地保障”的堅持者，總在說這樣的積極改革會導致一些農民喪失土地、流離失所。我以為這種擔心是一葉障目，不見

泰山。第一，現在的制度不能充分保障農民的土地使用權，如果給予農民充分的土地財產權，反倒使農民不容易喪失土地。第二，新的積極的改革辦法固然會造成一批又一批農民離開土地，但這是一種“正淘汰”，農村精英會有更大可能選擇留鄉謀發展而不是外出打工；而在目前的土地制度下，農村精英紛紛外流，是一種“逆淘汰”；第三，不要忘記，中國在進行最快的資本積累，如果政策得當，還會發生最快的城市化，在“正淘汰”中出局的農民會被城市化進程吸收，其中不能就業的會被納入城市的社會保障系統。第四，不要忘記國際經驗。沒有哪一個國家是用“兩畝地保障”來支撐現代化的。日本曾經在這樣的擔憂下設計過某種政策，但很快發現工業擴張使這種擔憂大可不必，于是在上世紀60年代初就調整了政策，鼓勵土地的集約化經營。第五，也不要忘記現代國家能夠控制土地的集約化過程和集約化的規模，使其適應城市化對農村勞動力的吸收速度。

　　土地制度改革需要大智慧。我想起馬克思對“封建社會主義”的批評。有的人在起勁批評資本主義，而馬克思發現了批評者屁股上的“封建主義”尾巴。這里提起這個批評當然只是一個類比，但我們該從這個批評中悟出一點東西來。我們如果真正同情農民，就不要去束縛他們，而應該把他們推入到現代化的主流當中去。

　　采取更積極的城市化政策，奠定“工業反哺農業、城市帶動鄉村”的堅實基礎

　　包括廣東在內，我國發達省份的經驗證明，積極的城市化政策有利于農村發展。加快城市化發展目標的關鍵，一是深化社會管理體制改革，創建城鄉統一的戶籍管理制度；二是改革勞動管理體制，調節勞資關系，增加城市就業機會。三是改革土地管理制度和土地產權制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農民進城的“門檻”問題。四是改革區域行政管理體制，祛除僵化的“設市標準”控制。

　　總有人擔心，我們國家的城市沒有辦法容納農村的“過剩”勞動力，但我認為這種擔心過了頭。我們估算，如果能嚴格執行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業問題和童工問題，全國就業崗位有可能增加4000萬左右。如果再能夠加強居民收入調節和監管，適當提高個人收入所得稅的累進率，努力打破就業的部門壟斷，就業崗位還可以增加。從宏觀經濟數據看，我國GDP連年高速增長，遠遠超過了就業增長的速度。這種差距不可能用技術進步因素來完全解釋。基本情況是，一方面已就業的勞動者超時超負荷工作，另一方面卻有大量農村隱蔽失業人口存在。

　　改革開放以來，我國人口分布發生了很大變化，但國家關于居民點(包括城市)設立的標準還很僵化。像廣東等發達省份，大量的新興居民點平地拔起，一些傳統村落變成了集中數萬人的工業重鎮，另一些村落則快速走向衰落，這種形勢對我們的行政分級管理和地域劃分體制提出了挑戰。需要在積極的城市化政策統率之下，重新考慮這些方面的問題。