外資銀行管理的新辦法，是中國金融監管機構的一次重大創新。

　　□ 巴曙松　　國務院發展研究中心金融研究所副所長

　　加入WTO時，中國承諾在2006年底實現銀行業的全面對外開放。屆時如何在嚴格遵循世貿基本原則的前提下，加強對不斷涌入的外資銀行的審慎監管，成為當前銀行監管部門的重要挑戰。2006年8月，中國銀監會向部分在華外資銀行下發了《外資銀行管理條例》修訂意見的征求意見稿，引起了國內外金融界的廣泛關注。從這份意見稿的主要內容看，中國銀監會準備對外資銀行采取的一系列監管舉措，體現了一系列新的外資銀行監管理念。

　　監管辦法借鑒美國經驗

　　2005年底，我曾經到美國金融界考察，專門就外資銀行監管問題考察了美國聯邦儲備銀行、美國貨幣監理署等監管機構，就美國的外資銀行經營本幣業務、零售業務的限制問題重點進行了調查。中國銀監會的《外資銀行管理條例》征求意見稿中引起廣泛爭論的以法人資格經營本幣零售業務，實際上就借鑒了美國在類似領域采取的審慎性監管措施。據了解，澳大利亞等近年來也開始采取類似的審慎性措施。因此，這份征求意見稿實際上充分吸收了國際銀行業的監管經驗。

　　在美國，大多數外國銀行分行只能吸收10萬美元以上的存款，從事批發業務，資金主要來源于銀行間市場和關聯方。只有1991年前參加聯邦存款保險的部分分行可以從事零售業務。外國銀行要在美國從事零售業務，首先要加入聯邦存款保險，而加入聯邦存款保險的必須是法人銀行(其中大多數是外國銀行的子行)。這一措施主要體現了審慎性的監管原則，為了保障居民的存款安全，也為了便于監管存款市場上的風險，美國監管機構有理由要求從事零售業務的銀行加入聯邦存款保險。從客觀上看，這一措施也在一定程度上起到了保護國內銀行業，特別是零售業務的作用，因為設立法人銀行的成本要比設立分行的成本高得多。美國本土的銀行從事本土零售業務，當然都是具有法人資格的。這種保護是符合世貿基本原則的。

　　區分監管對外資銀行

　　關于區分法人銀行和外國銀行分行在從事零售業務時不同的準入措施，即法人銀行可以從事全面的人民幣業務，只需滿足“開業三年，營利兩年”的條件，而分行則需要單家審批，且只能吸收居民100萬元人民幣以上的定期存款，以及法人銀行可以發卡，而分行不能發卡等措施，體現了金融穩定的原則，以及對中國這樣一個快速成長的零售市場的適度保護。

　　之所以對法人銀行和外國銀行分行的監管要求有所不同，是由兩者的不同特點決定的。法人銀行作為境內獨立法人，是本地注冊，由本國監管機構承擔主要的監管責任；而外國銀行分行是境外注冊銀行的分支機構，由母國監管機構承擔主要的監管責任。外國銀行分行是受到總行的直接控制，同時來源于其國家風險和總行的風險傳導要大于法人銀行；而法人銀行本地注冊，受到當地監管機構的直接監管，可以更大程度地進行風險隔離，通過資本充足監管等約束其業務運行。正是由于上述的區別，法人銀行有注冊資本金、資本充足率、同一貸款上限等風險監管的要求；而外國銀行分行則只有流動性比例和營運資金充足率等要求，其所能接受的監管程度要低于法人銀行。這也決定了法人銀行和外國銀行分行的業務經營范圍會有所不同。基于金融穩定原則，如果不能實施充分的監管，勢必要對金融機構的業務范圍進行一定的限制。

　　因此，法人銀行和外國銀行分行的性質有所不同，必然導致了其待遇的不同。目前各國的實踐也正是如此。在美國的大多數外國銀行側重于批發業務，世界范圍內也是如此。法人銀行更側重于本地業務，而分行則側重于外來業務；法人銀行多實施本地策略，分行多實施客戶跟隨策略；部分法人銀行側重于零售業務，而分行則多數專注于批發業務；法人銀行的資金來源更多來源于存款，而分行的資金更多來源于銀行間市場和關聯方。

　　從這一點來看，實際上中國銀監會的征求意見稿在滿足世貿原則的基礎上，充分借鑒了國際慣例，區別對待法人銀行和外國銀行分行。“法人銀行可以從事全面人民幣業務，且不需審批；而分行需單家審批，從事有限的零售業務”以及“法人銀行可以發卡；分行不能發卡”正是引導欲從事零售業務的外國銀行采取法人銀行策略，在境內注冊子行。同時征求意見稿也給出了外國銀行“轉型”的技術建議。而對于遵循客戶跟隨原則和側重于批發業務的外國銀行來說，可以繼續實施分行策略。

　　外資銀行的國民待遇

　　關于外資法人銀行和中資銀行監管保持一致方面，征求意見稿提出了一系列新的規定。這主要體現了國民待遇原則，也是公平競爭原則。目前發達國家對外資銀行實行的總體原則均是國民待遇原則，僅在某些方面出于審慎或其他目的而有所例外。

　　部分外資銀行指出，征求意見稿中“貸存比”和“單一客戶貸款”的監管指標會對外資法人銀行的沖擊比較大。目前外國銀行分行在從事公司業務時只要求流動性比例不得低于25%。按照目前中資銀行的要求，其貸款的比例不能超過存款的75%，單一客戶貸款額度不能超過凈資產的10%。而外國銀行的存款數量較低。一旦外國銀行欲從事零售業務，而將分行納入其新建子行的體系中，那么其公司業務將受到較大的影響。

　　上面已經提到由于法人銀行和分行的性質不同，各國實踐中的兩者業務范圍也各有側重。這也是符合國際慣例的。如果因為外國銀行“轉型”(分行策略轉為子行策略)后公司業務受到影響，而改變中外銀行監管一致的原則，勢必會造成外國銀行子行的“超國民待遇”。這不僅與一定程度上保護本國產業的原則相違背，也破壞了中外資銀行的公平競爭環境。

　　在當前的監管框架下，中國作為一個新興的金融市場，其零售市場的快速成長是令人矚目的，許多外資銀行積極進入中國零售市場，重點就是看中了中國這樣一個巨大的零售市場。但是，與許多國家相比，中國在零售市場上的管制甚至比許多發達國家還要寬松，這實際上是不利于中國本土的金融機構充分開拓零售市場這樣一個利潤相對豐厚、增長十分迅猛的重要市場的。充分借鑒國際經驗，在遵循世貿原則、遵循國民待遇原則的基礎上，基于中國作為一個新興金融市場的現實，對本土零售市場通過符合國際慣例的審慎監管措施進行適當的保護，既是可行的，也是必需的。目前的這份征求意見稿正是體現了這樣一種積極的探索。金融業的全面開放，并不意味著國門洞開，也不是違背國際管理的簡單保護落后，而是有更多值得探索的多種政策選擇。

　　該征求意見稿的出臺，可以說是中國銀行業全面開放前夕，中國的監管機構所進行的監管探索的積極一步，既積極開放，又適當保護；既遵循國際慣例，又立足中國這樣一個新興市場的現實。這是監管理念的一個重要創新。來源：《新青年·權衡》雜志