中國社科院世界經濟與政治研究所所長助理 何帆

　　最近由國家統計局、國家發展和改革委員會、國家能源領導小組辦公室聯合發布的兩份單位能耗公報顯示，上半年單位GDP能耗不降反升，同比上升0.8%。節能降耗的形勢變得更加嚴峻。中央政府對節能降耗工作高度重視。日前，國務院召開常務會議專門研究節能工作。國家發展和改革委員會亦與30個省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團和14家中央企業簽訂了節能目標責任書。

　　這些措施充分顯示了中央政府對降低能耗這項工作的重視和決心。節能降耗在政府的施政目標中正在從軟指標變為硬指標。中央政府的一系列措施勢必影響到地方政府和企業的經濟行為。然而，冰凍三尺，非一日之寒。想要從根子上降低

中國經濟的

能源消耗，需要對中國的發展戰略做出重大調整，目前這種依靠行政手段推進節能降耗工作在現實中不可避免會遇到諸多矛盾和沖突。

　　首先，用行政手段推進中央政府政策目標的實現一直以來是我們的“強項”。這種單一目標推進方式的特點是自上而下動員，不惜一切代價實現政策目標。然而現實的問題是，政府想要實現的目標是多重的，而這些目標之間又存在著相互矛盾的地方。經濟增長必然帶來能源消費的增加。中國需要的是在保持國民經濟持續、快速、穩步增長的同時，通過提高能源利用的效率，逐漸實現能耗的降低。我們無法承受中國經濟列車急劇降速甚至停車的風險。

　　從兩份公報中可以看出，以行業而論，單位增加值能耗出現上升的行業有煤炭、石油石化、有色金屬和電力行業；單位能耗出現下降的行業有鋼鐵、建材、

化工和紡織行業。這和中國經濟正處于熱火朝天的“重工業化”是有關的，也折射出中國產業結構中制造業的發展領先于服務業的問題。在本輪經濟增長周期中，中部和西部地區開始突然發力，但是在這些地區，帶動經濟增長的要么是能源或重化工業，要么是大規模基礎設施建設，這將使得中西部的能耗指標雪上加霜。事實上，從各個地區來看，經濟發達地區的能源利用效率相對更高，例如廣東單位能耗全國最低，能源利用率全國最高。北京、上海、浙江、江蘇等發達省市的能源利用率也居全國領先行列。相反，中西部地區的寧夏、青海、內蒙古、甘肅、河北、遼寧、吉林、四川、湖北、陜西、黑龍江等地單位能耗處于較高行列，其中寧夏為全國最高。通過行政干預推進節能降耗必然忽視各個地區、各個產業的具體情況，國家要求降低能耗的目標和經濟增長、地區平衡發展的目標會出現沖突。

　　其次，將降低能耗的指標分解給各個地方政府并沒有解決中國能耗居高不下的問題。地方政府固然可能具有狂熱投資、攀比經濟增長速度的問題，但是，中國經濟中能源消耗較多的根源也是與宏觀政策和產業政策有關的，中央的有關部門不做政策調整，地方政府仍然在過去的政策環境約束條件下，其行為很難有根本性的調整。導致能源浪費的原因是多方面的：扭曲的定價機制使得資源錯誤配置，能源價格過低自然導致能源利用的低效率；缺乏有效的獎懲機制使得企業沒有積極性節省能源消費，企業利用或開發節能的技術并未得到稅收或補貼方面的優惠，能耗高的企業或項目也仍然會堂而皇之地通過審批、逍遙法外；制造業畸重和強調出口使得中國的產業結構越來越向那些能源密集度更高的行業集中；缺乏長期和協調的能源戰略使得企業難以做出長期的投資，政策的搖擺不定帶來了能源部門發展的徘徊不前；對煤、油、電以及對節能的管理屬于典型的多頭管理且職權劃分并不清晰，在具體的管理當中又摻雜著部門利益的影子，所以有時候是誰都想管但都沒管好，有時候卻是各部門都不管；能源行業企業多為大型壟斷企業，已然成為了一個龐大的利益集團，形成了對能源體制改革的強大阻力，也增加了監管的難度。如果上述種種全國性的體制問題不改變，僅僅把板子打在地方政府的屁股上，靠簽訂“軍令狀”的方式讓地方政府想辦法降低能源，即使一時有效，也是難以持久的。

　　第三，行政干預的方式即使能夠在短期內起到立竿見影的效果，但是其帶來的問題可能比解決的矛盾更多。在政府主導型的經濟發展和GDP增長作為地方官員考核的硬指標的背景下，國有企業內在擴張沖動從根本上說還是與地方政府的GDP增長沖動聯系在一起的。而地方政府的GDP沖動又與我國一直以來的行政體制和中央政府的產業政策有關。在行政干預的強大壓力下，地方政府為了保持本地的經濟增長同時又要對中央政府“有個交待”，就非常可能通過數據造假等方式“欺上瞞下”。一旦中央獲悉這些舉動，就必然對地方的經濟活動給予更多干預，如此一來，政策目標可能顧此失彼，出現惡性循環。通過管“烏紗帽”來推進政策目標實現是可以的，但關鍵是要“把激勵機制搞對”。

　　我們認為，節能降耗政策意義重大，但是，解決這一問題并不一定要追求一時之效，也未必要借行政之力，推進這項工作的開展，從根本上來說要回歸市場化改革，運用經濟和法律手段推行“高成本使用能源的約束政策”，即理順能源價格，改善能源管制，抑制能源低成本消費，將低成本使用能源的鼓勵政策改為高成本使用能源的約束政策，并應考慮通過立法的形式制定和執行更嚴格的行業節能標準。此外，如果能夠借助節能降耗的東風，切實改革以往的官員政績考核標準，扭轉地方官員以GDP增長為核心的政績觀，并改善中央政府的管理體制，則不僅能真正實現節能降耗的目標，而且還會為中國經濟的長期發展創造更適宜的條件。

　　(中國社科院研究生院博士管清友對本文亦有貢獻)