林伯強：改革與民營參與是供熱行業的出路

　　林伯強

　　供熱是一種商品，應當商業化和市場化，中國原有的福利型供熱體系應該商業化和市場化，供熱服務按商品計價，消費者按消費量支付熱費，這已經是共識。供熱的商業化改革已經在很多轉型經濟國家取得成功，包括波蘭、匈牙利、立陶宛、愛沙尼亞、烏克蘭。但是，中國城市供熱體制改革十分緩慢。改革開放以來，中國的經濟戰略是保證社會穩定來取

得經濟發展，反過來又用快速的經濟發展來保證社會穩定，因此，中國的改革的特點是漸近性和對保證社會穩定的優先性。加上供熱行業本身的一些特性，決定了中國供熱行業改革的艱難和緩慢。至今，中國的供熱改革進展不僅緩慢且成效不大。資金和技術從來就不是改革的最大障礙，最大障礙源于供熱的特性以及政府的政策取向。供熱的特性以及政府的政策取向使其對供熱改革常常需要權衡利弊，瞻前顧后，有所保留。

　　首先，供熱的商業化和市場化需要確定“保本微利”的熱價制定原則和逐步實行按用熱量計量收費。其焦點是熱價制定。過去供熱的建設資金來自于政府對公用事業的投資，所以熱價制定應該是 “保本”。由于城鎮供熱的迅速發展需要大量資金，政府投資無法滿足城市發展的需求。所以必須改革城鎮供熱投融資體制，吸引多種投資參與城鎮供熱建設，為此就必須保證各種投資者的投資在“保本”的基礎上有 “微利”。問題的關鍵是各種投資者對“微利”的理解和解釋不同，對參與城鎮供熱的預期和要求亦不相同。與此相關的另一方面的消費者對“微利”也有不同的理解。如何合理確定“保本微利”是供熱的商業化和市場化的關鍵。然而，供熱的公益性使“保本微利”變得十分敏感和不確定。

　　其次，供熱改革的另一個障礙是缺乏解決低收入群體的熱費問題。供熱是維持生活與效率的必需品。在中國北方和東北地區，冬季室外最冷溫度低至零下30～40攝氏度，采暖是生活及保持健康的必需品，是保證勞動者能維持自己和家庭生活所必需，如果沒有基本保證，勞動效率將受到損害。加之涉及千家萬戶、關系社會穩定因此，供熱還具有公益性。對于目前提倡的建立

　　再次，供熱作為必需品，其需求缺乏彈性，不僅是就價格變動對它的作用而言，而且決定于替代品的不經濟性。在中國大部份需要供熱的城市中，集中供熱是最小成本的供熱手段而被普遍采用。其他的住宅采暖方式，如單獨的電采暖、天然氣或燃油采暖，由于其費用高和缺乏燃料供應，在中國的大部分城市無法采用。由于綜合成本低，中國的集中供熱占絕對優勢，對供熱市場占有率達到90% 以上。而其它國家，如美國集中供熱市場占有率小于1%，英國在10%左右。集中供熱市場占有率較高的國家也只有如丹麥48% 和芬蘭49%。這樣，如何管理壟斷經營以及國企的效率低下增加了供熱改革難度。雖然中國供熱行業開始出現多種所有制企業共存，但國企仍然一家獨大。虧損和破產的國有企業，使推行由企業來補貼用戶去直接付費的新體制，即變“暗補”為“明補”，困難重重。

　　改革與民營參與是解決供熱問題的相輔相成兩個方面。改革才能吸引民營參與。而民營參與能促進改革和鞏固改革成果，從而保證供熱行業可持續發展。理想的供熱改革應當是一個整體工程而需要整體設計。主要包括管理體制和熱價改革，國企和投資體制等配套改革，以及相應的政策法規。此外，由于情況與中國比較接近，經濟轉型國家的一些供熱改革經驗可以借鑒。這些國家，如立陶宛、愛沙尼亞和匈牙利已經通過了國家區域供熱法，大多數已經基于商業化原則來制定和調整熱價，建立了獨立的國家制定供熱規章委員會，以監督供熱行業經營，包括確定熱價。許多轉型經濟國家(如波蘭、匈牙利、立陶宛、愛沙尼亞等)都有獨立的供熱管制機構，負責行使政府對供熱行業的監管職能。此外，大部分經濟轉型國家還建立了補助貧困人群的政府采暖費用基金。這些應該是中國供熱行業的進一步改革可以借鑒的。

　　改革不是為了漲價，但漲價往往可能會是改革的直接后果。改革后的供熱公司不能再為政府承擔補貼。“保本微利”的原則合理確定，對于保證城鎮供熱可持續發展具有重要意義。根據國內供熱改革的成果和國際上轉型經濟國家的相關改革經驗，必需盡快建立公開、透明的政府管制規則，規定供熱服務的質量、可靠性、效率，從而制定“保本微利”的價格。“保本微利”的原則應當對國企和民營供熱公司一視同仁。改革的目標顯然不單單是為減少供熱企業的虧損，還為保證居民供熱和鼓勵節約

　　在供暖改革中，最大的難題仍是熱價上漲。熱價上漲原因很多，不完全是因為改革，例如煤價上漲。但是，提高行業效率卻是減少漲價的唯一途徑。民營參與供熱，提高行業效率是供熱行業改革和可持續的重要保證。改革是吸引民營投資的必要條件。改革使許多經濟轉型國家的供熱行業比較成功地吸引了民營投資者，如捷克供熱行業已有70%的民營投資者，愛沙尼亞近80%。中國的民營參與比例較小，應該能夠切實地增加。民營參與可以減輕政府的財政負擔。民營部門首先可以作為新的資本來源，其次由于商業化經營管理可以提高供熱運營效率。基于對一些民營和國有供熱企業的生產率和效益指標進行的調查比較，結果表明經營業績具有明顯的差別。民營公司在所有關鍵的生產效率和效益的指標上都要好得多。比較的結果強化了這樣的預期：民營參與供熱將有助于提高供熱行業生產率和效益，從而降低供熱成本。

　　私有化也不是改革的目的，改革是要讓客戶有更多選擇，使服務價格更具競爭性。如果轉變了企業的屬性而沒有提高競爭度，改革是沒有意義的。然而，就中國目前的現狀，通過民營參與和國企的轉制可能是提高競爭度的唯一途徑。只有這樣才能真正剝離國有供熱企業的政府職能，拋去歷史的包袱，提高經營效率。公用事業的私有化和市場化關系到企業，政府、居民的利益，需要政府依據法律嚴格監管。應該加快立法進程，完善監管機制。歐盟為推進壟斷行業改革制定了一系列法律法規，規定基礎設施市場開放的原則，并針對不同行業提出了開放市場的時間表。從各個方面限制壟斷行為，促進競爭。建立有效的監管機制，具體可采取設定法定準入條件、合同約定、聽證，強化監事會職能等辦法。

　　國企改制和吸引民營參與同樣重要，相輔相成。經過深化國有供熱企業改革，加快建立現代企業制度。國有供熱企業可通過吸收多種經濟成分，或改制為多元投資主體的有限責任公司或股份有限公司。改制后，國有供熱企業在產權制度、經營機制、用工制度等實現了根本性的轉變，國有供熱企業通過加強管理，加快企業技術進步，強化成本約束機制等等，增強市場適應力和

　　由于采暖的特殊性，其改革的階段性應得到充分理解。熱用戶的節能行為意識的提高與分戶計量以及采取相應的收費體系有很明顯的關系。分戶熱計量收費，是用來激勵、提高人們節能意識，促進采暖節能的手段。在1970年到2000年間，通過使用計量使得丹麥的室內采暖總能耗降低了50%，與此同時建筑物的總采暖面積增加了45%。以中國的供熱現狀，對現階段分戶熱計量改革，精確計量熱量不是重點，重點在于規定大致合理、可以共同遵守的計量規則，以及在這個前提下設計出的簡單可靠、成本低廉、收費方便的計量裝置。也就是說，目前分戶熱計量收費的關鍵是解決公平問題，合理性只能是相對的。經驗表明，采用帶有控制功能的分戶計量系統可使熱能耗顯著降低，通常可達30%左右。簡單的計量裝置和相對合理計量規則不會很大地影響供熱效率和節能結果。

　　供熱體制改革是一項系統工程，供熱體制改革不僅要考慮供熱改革本身的問題，制定和實施相應的政策；同時要有相應的燃煤價格及供應，國企改革，財政稅收及其他的配套政策。因此，八部委部的供熱體制改革大致兩年內完成的要求不易實現。根據以往改革的進度和目前情況，兩年大致完成改革可能只是政府的愿望。加速改革進程需要各級政府的改革決心，制定詳細的改革實施計劃和具體的工作步驟和措施，以及確立明確的改革時間表。供暖改革的共識已經形成，改革的步伐不可阻擋。改革進程是必需居安思危。保證社會穩定的優先性不應該是改革的障礙，而應該是改革的動力。