江涌：地方政府在金融改革中的定位

　　◎ 江涌

　　中國金融改革涉及四大主體，即中央政府、金融監管部門、地方政府與金融機構。理想的狀態是將四方充分調動起來，彼此分工協作，相互支持配合，缺一不可。這也決定了中國金融改革的復雜和艱巨，而中央集權的政治生態決定了地方的從屬與被動地位，因此地方政府在金融改革中的定位最為棘手。

　　合理劃分中央與地方的利益

　　綜觀世界各國進行的改革，一般有兩大依賴，即危機導向與利益導向。而在集權體制下，中央與地方存在嚴重的“委托代理”關系，地方政府很少有危機意識以推動地方改革。在地方政府危機意識普遍缺失的前提下，可通過增加利益驅動，誘導地方政府積極參與金融改革。就中國改革開放的實踐來看，從改革中是否獲益及獲益多少，是影響地方政府在改革中合理定位的首要因素。

　　由于中央與地方沒有明確的利益劃分，而中央政府又近乎絕對強勢，導致一些地方政府“上有政策，下有對策”，在與中央政府的周旋中謀取地方利益。這種近似“貓與老鼠”的博弈，帶來了復雜結果：利益覺醒較早、長袖善舞的地方，經濟取得長足發展；相反，那些自我利益發覺遲緩、亦步亦趨的地方，經濟越發滯后。這客觀上鼓勵越來越多的地方政府對中央的政策陽奉陰違。每波金融改革，結果近乎都是利益下沉地方，風險上浮中央。風險越大，危機意識越強，越是推動中央進行改革，因此改革總是自上而下，地方政府也總是守株待兔，分享一次又一次的“免費午餐”。因此，中央與地方之間進行合理的利益劃分，實現利益共享、風險共擔、權利與義務平衡，是地方政府在金融改革中合理定位的基礎條件。

　　轉變增長方式與轉換政府職能

　　成熟經濟一般都是以消費拉動增長，而中國長期以來主要是以投資促進增長。地方政府在以經濟增長率掛帥的政績考核體制下，在“造福一方”的傳統價值觀念驅使下，始終有著強烈的投資沖動與饑渴。這便是金融資源濫用、金融不良資產居高不下、金融風險不斷增加的主要原因。因此，在徹底扭轉政績考核體制的前提下，將經濟增長方式從投資促進轉變到消費拉動顯得非常必要。另一方面，地方政府必須從直接干預經濟的泥沼中解脫出來，據周小川的估計，銀行業的不良資產約有30%來自地方政府的行政干預(見圖一)。發達國家成功經驗顯示：地方政府不應直接介入市場的經營活動，而是通過一系列改造地區經濟與社會環境，開發地區人力資源的“服務性”管理來吸引投資，擴大就業、推動本地區經濟發展與社會進步。因此，切實轉換政府職能，是改善地區金融生態的關鍵，也是中國金融改革成敗的關鍵。只有轉變政府職能，正確界定政府參與經濟、金融的范圍，按照“一級事權”給予相應的“一級財權”，建立起與市場經濟相適應的財政體制，才能消減地方政府希望通過干預金融活動而獲取金融資源的沖動。因此，應落實公共財政預算體系，以法律形式進一步調整政府的支出范圍，確立合理和規范的支出結構，規范政府的融投資行為，提高財政資金的配置效率。

　　以市場為導向介入金融改革

　　實踐表明，在市場機制不健全、法律手段不完善的情形下，行政權力與手段是相當有力的。在分類處置城市信用社、信托投資公司、城市商業銀行風險，打擊金融“三亂”等工作中，地方政府的組織協調功不可沒。

　　但是，歷史經驗同樣表明，地方政府過多以行政手段介入金融改革會導致：一是加劇金融機構的道德風險，形成對政策優惠的依賴；二是影響金融機構的正常經營，失去經營上的獨立自主；三是地方金融機構難以擺脫地方政府的干預，成為地方財政的附屬，而行政干預導致的普遍違規操作是不良貸款大量滋生的主要原因；四是金融機構的不良資產易于成為地方政府的隱性赤字，地方政府因此背上沉重的債務負擔。

　　所以，必須尊重金融運行的客觀規律，充分運用“看不見的手”來實現資源配置，以市場為導向介入金融改革：

　　集中地方政府的金融管理職能，建立或確定金融管理機構，專司金融管理工作。繼續推進城市信用社改革，建立起政企分離、產權制度規范、投資主體多元、內部治理完善的城市商業銀行。嚴格按照現代企業制度，積極推動在沒有銀行(或國有商業銀行已撤銷分支機構)的中小城市設立城市商業銀行。吸引民間資本，有條件的可以利用外資成立新銀行。通過多種優惠政策，如減免或返還所得稅、營業稅等，降低抵押或擔保財產的評估、登記過戶、公證等費用，支持、引導地方金融機構確立“服務社區居民、服務中小企業、促進地方經濟”的市場定位與發展目標。由政府牽頭建立中小企業信貸擔保中心，完善信貸擔保機制，鼓勵商業銀行為中小企業貸款。建立風險準備金，用以補償信用擔保機構的代償損失，風險準備金不足的部分再由財政補足。

　　催生地方金融業商會、協會。在地方金融機構改革基本到位后，政府應逐漸退出對金融機構的管理，移交給金融業商會、協會，實行行業自律、自我管理。金融業商會、協會溝通協調地方政府與金融機構之間的關系，地方政府金融管理機構協助金融監管部門保持對金融業商會、協會的指導與監督。

　　建立外部監督與自我約束機制

　　一些地方政府出于急功近利，搞“形象工程”、“政績工程”，導致金融機構風險增加，因而本身就是金融秩序混亂的重要制造者。諸多地方政府不僅自身長期欠債不還，而且還縱容本地企業逃廢銀行債務，為本地企業上市提供虛假文件等，本身就存在嚴重的誠信問題。因此，必須建立起外部監督與自我約束機制，有效約束地方政府的行為。

　　中國改革有個日益凸顯的悖論，即“改革的依靠力量本身就是改革的對象”。中國金融改革在很大程度上是政府如何對自己的金融行為進行改革，對自己的既得利益進行重新調整。由于金融改革涉及到中央、地方、金融監管與金融機構多方相關者，在中央與地方利益合理劃分、地方政府職能明確定位的前提下，多重博弈與相互制約使建立外部監督與自我約束機制成為可能。外部監督是中央政府、金融監管部門對地方政府的監督，有一定的體制保障。自我約束來自地方政府制定的地方法規、經濟與金融發展規劃以及相關財政預算等綜合效力，有相應的機制保障。

　　研究顯示，銀行不良資產率高低的分布呈現出明顯的地域特征(易綱，2003)。東部沿海(上海、浙江與蘇南等地)普遍優于中西部地區，中西部地區在以下幾個方面亟待改善：一是經濟市場化程度不高，政府干預經濟較多，地方保護主義傾向較嚴重；二是地方政府債務負擔沉重，地區金融部門獨立性不強；三是法制建設相對滯后，特別是產權保護意識薄弱、執法難問題突出；四是社會誠信文化較薄弱；五是金融違規現象比較嚴重(社科院金融研究所，2005)。因此，在外部監督(外因)既定的條件下，地方政府的自我約束機制(內因)對該地區金融生態與金融安全狀況尤為重要。

　　維護地方金融秩序，營造良好信用環境

　　維護金融秩序，集中在保持金融體系的穩健運行，防范和化解金融風險上。中央要求地方政府對地方金融機構的風險負總責，地方政府有責任和義務加強對地方金融機構的領導，規范其發展，以保持本地經濟和社會的穩定。中國金融風險的成因復雜多面，既有金融法制與體制的缺陷、金融監管與治理薄弱的原因，也有整個經濟環境不完善、經濟結構不合理、經濟調控不健全等原因。因此，防范和化解金融風險是一項系統工程，特別是在打擊社會非法金融活動和查處金融案件、制止企業利用資產重組逃廢銀行債務等工作上，單憑金融部門是無法完成的，必須得到地方公檢法、工商等相關部門及時、密切配合。

　　推動地方信用體系的建立健全。市場經濟是建立在信用基礎之上，金融業更是如此。社會信用體系建設是金融發展的重要外部市場環境，是市場體系的重要組成部分。一個地方信用環境的治理涉及地方政府行政管理的方方面面，應由地方統一協調管理。社會信用環境的改善有賴于人們信用意識的提高以及對商業法規的恪守，為此地方政府要制定切實可行的地方性的信用法規，在本地域內廣泛開展建立良好社會信用環境的宣傳教育，逐步提高個人和企業的信用意識；要建立與完善個人和企業征信體系，建立征信數據庫以及信息查詢系統，使相關個人和企業能夠及時準確獲得有關信息內容，維護社會信用環境；積極倡導、實施金融

　　(作者系中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任)