|
江平/文
公民權利有望得到更好的保障，亦有可能以“穩定”為理由受到限制。中國的法治建設在未來五年會繼續前進，但不會一帆風順
根據“十一五”規劃目標，中國將于2010年前初步建立起社會主義法律體系。對未來
五年中國法治建設的進程，我們可以做出如下幾點展望。
第一，立法數量將越來越讓位于對立法質量的要求。
目前中國法律尚存在著一些空白領域，如果沒有一定數量的立法，是不可能構建完整的社會主義立法體系的。未來五年，中國立法的數量仍然不會減少，并可望于2010年以前基本填補空白。隨著立法數量增加，立法質量問題變得突出，法律修改的任務會越來越重，關于立法能否更好地體現進一步改革開放的要求的爭論也會越來越大。
目前的市場經濟法律大體是在上世紀90年代小平南巡之后制定的，如《公司法》、《證券法》等等。十余年來，這些法律所反映的經濟狀況發生了很大變化，其內容也需要修改完善。只有不斷跟上改革開放的步伐，跟上改革開放的要求，法治建設才可以說是完善的。
法治完善既需要完善立法，也需要完善執法。立法與執法的差距在任何國家都必然存在，但這一問題在中國尤其突出，人們不滿意的已經不是“無法可依”，而是“有法不依”。法律條文原則性過強，可操作性差，是問題的一個方面；但根本原因在于“地方保護主義”，在于以“土政策”、以各行其是來代替法律。
有法不依情況最嚴重的是環境保護。《環境保護法》本身也需要改進，但問題在于，真正把它作為必須執行的法律來加以遵守的行政機構和企業太少。《安全生產法》也是如此。這反映出一種中國“特色”，即法律體系在懲處徇私枉法方面比較有力，但對各級行政機構不認真執行法律卻相對顯得無力。這需要立法機構通過監督和檢查來不斷加以完善。未來法治建設也會更重視對一些重點法律執法狀況的監督和檢查。
第二，立法敏感性的增強會加大立法和有關決策的難度。
在未來五年內，涉及不同利益群體及其利益沖突的市場經濟立法會越來越多，敏感性也會越來越強。由于法治意識和權利意識的普遍增強，社會各個階層、各個利益群體會在法律上爭相鞏固自己的權利和地位。考慮到這種情況，立法者將越來越加大民主立法的力度，有的法律甚至需要向社會公開征求意見。如《物權法(草案)》反饋的社會意見就達一萬多條，而且存在著尖銳的沖突，這在過去是不可想象的。這一方面有助于立法機關充分聽取各方面意見，但另一方面也將會增加立法的難度，增加決策者最后決策的難度。
過去，在立法過程中弱勢群體的聲音較弱，這引起了社會的一些不滿。未來五年會加強保護弱勢群體的立法力度(如制定《社會保障法》和《勞動合同法》，修訂《義務教育法》等)，加大弱勢群體在立法過程中的聲音。但也要注意保持法律的平衡。比如《勞動合同法》，中國的勞動者權益保護肯定要加強，過分傾斜也是不行的，否則在目前經濟仍不發達的條件下，可能會走向另一個極端。又比如《破產法》，如果企業破產之后，職工債權得到了過多的保護，也許會導致銀行在最初就不愿借貸給企業，因為哪怕銀行有了擔保權利，也仍然得不到保障。此外，立法也將加大稅法調整的力度，如消費稅、所得稅及財產稅的傾斜。
第三，完善市場秩序和環境的法律及其執法會大大加強。
市場經濟的法律不僅要考慮不同群體利益的和諧，而且要考慮建立良好的秩序環境。未來五年內，中國將建立以競爭法為核心的市場秩序制度，如出臺《反壟斷法》、《反傾銷法》，修改《反不正當競爭法》，對于商業賄賂的定性及打擊手段也會有進一步的規定。
未來五年也將制定一部內容比較詳細的侵權責任法。這涉及到一個重要問題，即如何制裁各種侵犯公民和法人權利的行為。對此已經有了一些相關的規定，但分散在各種法律法規中，因此，統一的侵權責任法是非常必要的。
例如，在產品責任方面，中國的《產品質量法》既包含民事責任，也包括相關的行政管理措施，而且，長期以來都更重視從行政管理角度來加強產品質量，較少從產品責任角度考慮。又如環境污染，將來可能會在總的侵權責任法下規定特別種類的侵權責任制度，如環境污染賠償制度，同時也有人主張制定環境污染法。但無論如何，不能使造成了巨大污染、給社會公眾帶來財產和人身損失的企業逃避應承擔的賠償責任。
第四，立法會朝著更與國際接軌的方向前進。
中國將繼續沿著改革開放的道路前進，市場經濟立法以及其他方面的立法也會與國際更為接軌。比如制定《破產法》、《反壟斷法》，比如修改《合伙企業法》、向有限合伙接軌等等，都會是如此。事實上，中國的立法向來都充分借鑒發達國家和周邊國家經驗，這是正常的、必要的，也是科學的。
未來五年內，中國將進一步融入國際社會，也將參加或批準一些國際公約。在加入WTO之后，中國應逐漸完善解決貿易摩擦和糾紛的機制。現在中國更多地是通過雙邊談判方式解決摩擦，但應加強對WTO糾紛解決機制的利用。
第五，轉變政府職能，將決策機制真正從人治推向法治軌道。
未來五年改革方針的一個重要方面是轉變政府職能。“十一五”規劃中特別談到：“按照政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開的原則，合理界定政府職責范圍。”“十一五”規劃同時提到要健全政府決策機制，“完善重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證以及決策失誤責任追究制度”。
現在一些經濟決策仍然存在著“人治”的痕跡，往往通過領導人批示、指示等方式來做出。使決策機制走向法治化、科學化，首要地就是要把應該由市場解決的問題交給市場解決。《行政許可法》充分體現了這種精神，創造了一個先例。但擁有巨大權力的行政機構很難自動放棄其權力，政府職能轉變的阻力相當大。比如，《反壟斷法(草案)》中關于反行政壟斷的內容就被認為是不適當的，其實《反不正當競爭法》中就已經規定，政府機構不得濫用行政權力限定購買和經營活動。
未來五年內，也要修改《國家賠償法》。目前的國家賠償制度與民事賠償制度存在很大區別，賠償數額與損失相比差別很大，得到賠償的人也寥寥無幾。“十一五”期間，將大大提高國家賠償的水平并完善其程序。
隨著《國家賠償法》的修改，修改《行政訴訟法》的意見也被提了出來。公民和法人要不僅能對政府的具體行政行為提出訴訟，也能對政府的抽象行政行為提出訴訟。如果政府的規范性文件違法，公民和法人可以通過法律訴訟將其改變，即建立司法審查制度。隨著司法改革進一步深化，三大訴訟法(還包括《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》)都面臨著修改。這也將在很大程度上加強公民權利的保障。
總之，未來五年，隨著中國公民法治觀念的提高，法治建設的加快，公民權利會得到更好的保障；另一方面，社會中還存在種種不穩定因素，公民權利完全可能會以“穩定”為理由受到限制。這兩種情況會同時存在。中國的法治建設在未來五年會繼續前進，但不會是一帆風順的。-
作者為中國政法大學終身教授
| 
