江平：市場經濟的立法環境

　　江平/中國政法大學終身教授

　　我想大家都承認中國改革開放以來，市場經濟的法律建設是比較快的，那么怎么來評斷市場經濟法治建設，我想取決于立法的數量和質量，兩個要統一起來。

　　前一段時期主要集中在數量的矛盾上，因為我們要搞改革開放，我們要搞法治國家

，首先必須要有法律，原來空白很多。在這樣的基礎上發展，當然第一個是要數量，沒有一定的數量，就沒有法律的完備。不把市場法律的盲點、空白點消除是不行的。

　　但是應當看到，市場經濟的法律發展到一定程度以后，質量也是一個很重要的問題。質量的問題，我覺得現在更需要引起重視。我們國家的立法情況就是這樣的。

　　改革開放20多年來，立法環境發生了一些變化，那么如何看待當前的立法環境？

　　市場經濟的立法環境有五個問題現在要引起注意：第一個，市場經濟的環境，或者說影響我們立法質量的環境，一個重要的因素就是我們是繼續改革還是要倒退，或者要保守。總的來說，現在市場經濟在各方面還是朝著健康的方向發展。但是我們仍然不能不擔心，隨著現在對改革的方向、改革的某些問題的看法和分析，有些市場經濟立法可能會出現保守的趨勢，甚至有倒退的可能。比如關于《物權法》的爭論。北大鞏獻田教授認為《物權法》違背憲法和背離社會主義基本原則。這是一個很強烈的信號。

　　這個問題實際上也涉及到什么是中國特色。在《物權法》立法過程中，有人說是抄德國的，其實我們恰恰在物權的問題上凸顯了中國特色。土地制度哪個是抄德國的？德國沒有土地承包經營制，也沒有宅基地制度，都是中國特色的。但是我始終認為，在市場經濟的問題上，我們更應該突出它跟國際的接軌，市場的法律必須體現市場的規律，而市場的規律不能過分強化國家特色。

　　第二個影響了立法環境的是利益集團。改革開放深入以后，立法必然要受到各種利益集團的影響。某種意義上說，市場經濟立法就是利益的分配，利益分配的格局會在立法中表現。過去立法更多強調的是國家利益，而市場經濟的立法更多的要考慮到當事人各個方面的利益，各個集團的利益，應該說這個環境變化比較大。改革越深入，利益集團越多元化，多元利益的矛盾沖突就會越尖銳。

　　但是從發展過程中我們也要看到，在過去的一段時間里，往往對于弱勢集團的考慮少一些，或者它的聲音小一點，它的立法代言人的聲音小一點，強勢的利益集團表現出來的聲音可能會大一些。這個現象在將來也會逐漸地突出出來。農民、邊遠的地區、一些弱勢集團本來在立法中聲音就比較薄弱，如何處理好各種利益集團之間的利益平衡的關系，如何處理弱勢集團在立法格局中的地位。這個問題是要好好考慮的。

　　第三個影響到立法環境、立法質量的問題是部門的利益。中國的立法始終有一個特點，就是提出議案或者起草議案的機構，除了個別是社會團體，比如工會、婦聯，一般都是政府部門，或者是人大的專門委員會，比如全國人大法工委提出《刑法》、《民法》的議案。過去全國人大財經委還立一些市場經濟法律，現在不做了。所以立法的起草、立法的提出基本上是政府部門，特別是國務院的各個部門提出來。

　　這個趨勢我覺得應該引起重視，它現在有越來越加強的趨勢。據我所知，上一屆的人大財經委員會也負責一些立法，包括《破產法》、《中小企業法》等等，都是由財經委員會來起草，今后則都放在國務院各個部門。這樣的話，部門的利益有時候會不恰當地表現出來。

　　我認為，應該把市場經濟立法的主導權——至少將提出立法建議、或者提出立法草案的權力——多元化、分散化。比如像《物權法》就是一些學者提出來的，《破產法》也有些學者提了，但是也有一些法律就不是，僅僅是部門意志，或者部門找一些學者，這種形式還比較多。所以，怎么能夠使提出市場經濟法律建議的機構更多元化，是一個問題。

　　第四個影響市場經濟立法的，就是所謂民主立法、開門立法的問題。民主立法也好、開門立法也好，總的來說我是贊成的。立法當然不應該關起門來，只有幾個人、少數人閉門造車。但是怎么樣體現開門立法、民主立法，這又是一個很值得注意的問題。

　　在市場經濟的立法中，我反對另一種傾向：動不動就全民征求意見。因為立法終究是一個具有專門技術的工作。比如立《物權法》的時候到街上去問，“你聽說過《物權法》嗎？你知道《物權法》講什么嗎？你對《物權法》有什么意見？”不見得這種立法就民主了。其實，立法是很專門的，某些詞匯也是很專門的。像這次《物權法》征求了一萬多條意見上來，怎么來弄？這么多意見你接受多少？其實做典型調查、民意調查、問卷調查就可以了。國外立法早已經有類似的做法。

　　我覺得民主立法絕不要走向民粹式的立法，認為每一個人的意見都充分聽取到了，就好像走了民主的路線。過去我們講“三結合”，立法機構、專家以及實際部門結合，再加上一些重點的調查、民意調查，不同階層的一些調查，輔助相關部門和機構，可以構成很好的立法模式。我們不能完全關門不聽取意見，也不能一聽取意見就是全民的意見。民主立法要跟科學立法結合起來。

　　第五個，就是我們立法終究得有一個最后決策的機構。中國立法還不是什么問題都采用表決的方式，大家知道中國的任何立法最后都有一個環節，一個人“拍板”也好，某個人“拍板”也好，或者現在叫“臨門一腳”也好，這最后一腳誰來定，到底定在哪里。所以往往缺乏一個最后“拍板”的人，往往長期拖下來，這樣會導致立法過程拖很長的時間，該斷不斷。比如《破產法》的立法過程，是勞動者利益優先，還是銀行債權人優先，就這么簡單的一個問題，就是看你最后怎么來拍板，但是誰也不敢拍板。所以說這個問題不解決，往往就會有一些早該通過的法律，卻拖了很長時間。

　　這五條我概括起來，舉幾個現在的立法為例。在現在的立法里面，我最推崇的就是《公司法》的修改。我覺得《公司法》修改將這五條都涵蓋了。《公司法》首先確實體現了繼續改革開放的方針，降低公司門檻，跟國際接軌；第二，《公司法》將各方面利益集團都包括了，股東的利益、公司的利益、債權人的利益、職工的利益也要保護，現在還包括企業社會責任、社會利益等等方面；第三《公司法》起草是國務院法制辦牽頭，沒有拿給主管部門，沒有哪個部門在那兒，總之還是一個綜合性機構在主導。

　　《公司法》的起草充分聽取了意見，也沒有去網上去征求意見，但是確實是各個部門都很滿意的，企業界比較滿意，學術界也比較滿意，人大代表提了一點反映，也還好，法院也覺得可以，政府部門覺得可以，應該說各方面都已經征求意見了。

　　最后我覺得《公司法》最難能可貴的是當斷就斷，不到兩年，這么多的修改內容，幾乎完全是一個新的法律，不像《物權法》搞個“夾生飯”。《物權法》拖了七年，我就把它叫做“夾生飯”。現在一種保守的聲音又出來了，要往后退。而《反壟斷法》最典型的表現是部門利益之爭，到最后，誰是它的執法機構，到底是

　　這五個問題，如果我們做得好了，市場經濟環境完善了，立法環境好了，我們的立法的質量就能夠提高。反之，這里面有哪一個環節或者哪幾個環節出了問題，就會導致立法時間比較長，付出的成本比較大，甚至出現倒退，就更不是我們所希望看到的。