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文 / 張軍
政府缺少一些資源來推動城市的發展，而工業化發展需要的就是金融資源。1994年實行了分稅制，也才有了中央財政和地方財政的區分。實行分稅制以后，財政開始由地方向中央集中，這樣就使地方政府的財政任務變得非常緊張。如果想繼續過好以前的小康日子，甚至想擴大財政收入規模的話，地方政府就不得不進行工業化，而工業化則需要金融資源。
但是，金融市場的建設，在整個國家經濟體制改革當中可以說是比較滯后的，況且地方政府又掌握不了這種金融資源。當然地方政府也曾經做過很多的嘗試。包括1988年開始成立的農民合作基金會，這是一種通過打“擦邊球”的方式。從一開始的只貸、不存，就是不允許吸收存款，慢慢的向又存、又貸，最后向高息攬存發展，實際上這是跟地方經濟結合在一起的。這說明地方政府為了推動地方工業化的發展，非常需要這種金融資源。地方政府建立金融市場的這種嘗試在1997年的時候，由于亞洲金融危機，某些方面也是由于農民基金合作會在經營過程當中自身的一些原因，結果失敗了。
但是，這種失敗并沒有使地方政府放棄尋找自己的金融資源的努力。九十年代中后期，在不斷的摸索當中，地方政府終于找到了可以作為準金融資源的土地資源。這實際上是一種土地的金融資源化的問題，就是說地方政府把土地征用過來以后，無論是質押還是抵押，實際上是把土地作為一個準金融資源來為地方工業化發展服務。所以，我們才會看到許多這樣的事實——地方政府去向農民圈地，大量的去占用土地。但是，這又引發了一個非常重要的問題，那就是我們的制度是不是允許地方政府把這種不花錢的金融資源來進行使用？這就涉及到土地管理法的問題了。
土地管理法當中有一條，就是政府可以因為公共利益而征用土地，但是這個公共利益的界定其實是很模糊的。正是因為這種模糊，再加上土地的所有權主體沒有明確，造成了地方政府可以打著公共利益的旗號去征用土地。由此而出現了三種情況：一種是征而少補；一種是征而不補；還有一種最惡劣的就是占而不征。這個“占而不征”里面很大的一部分，就是政府的用地。所以說正是因為這種體制，可以使政府通過土地用途的轉讓，或者是土地所有權的變更來獲得最大的收益，土地變成一種準金融資源來支撐地方工業化和城市化的發展。所以，如果要從制度上杜絕地方政府的這種圈地行為，首先要對土地管理法進行修訂。
總結一下，政府在整個的征地過程當中，應該說是有它自己的利益的。首先可能是財政方面的。對于縣級地方政府來說，征地是擴大財力的一個非常很好的手段。因為地方所有的稅收，中央要分享其中75%，縣一級地方政府還要向省一級地方政府繳納25%當中的15%，所以縣級地方政府的財政常常是捉襟見肘的。中央政府在財政和稅收方面如果沒有很大的舉措，地方政府要改變它的財政收入狀況，光是要發展經濟的話，是不可能的。因為對于廣大的中西部這么多縣來說，尤其是貧困地方的縣，以后的發展趨勢就是要靠政府的財政轉移才能致富的。而發展工業化，幾乎是沒有什么辦法的。唯一的辦法就只能是通過圈地在短時期內擴大財政收入，從而使經濟能有一個明顯的增長。
張軍 中國社會科學院農村發展研究所農村產業經濟室副主任，教授
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