|
文 / 賈康
1994的分稅制改革在中央與各省之間搭成了分稅制框架。但1994年之后，省以下財政體制改革在分稅制方向上卻幾乎沒有取得實質(zhì)性的進展。中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多；在地方的四個層級之間，則實際上搞成了一地一策、各不相同、五花八門、復(fù)雜易變的共享和分成；越靠近基層，越傾向于采用“討價還價”的各種包干制
和分成制。不僅在欠發(fā)達地區(qū)，即使在發(fā)達地區(qū)，縣、鄉(xiāng)層級上也沒有能夠真正搞分稅制。總體而言，直到目前，可以說我國省以下財政體制并沒有真正進入分稅制軌道。這造成“財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移”的局面，并使得縣鄉(xiāng)財政困難日益凸現(xiàn)。這在全國財政收入強勁增長、地方財政總收入也不斷提高的背景下，體現(xiàn)出當前財稅體制仍然存在弊端。這個弊端與現(xiàn)行財政與政府“五層級”的大框架有直接關(guān)系。
十余年的實踐表明，在我國，把二十多個稅種在五個政府層級間按分稅制要求切分，是不可能做到的。如果我們借鑒世界上主要市場經(jīng)濟大國大都實行三級框架的國際經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情尋求在漸進改革中以“扁平化”為導(dǎo)向逐步實質(zhì)性落實省以下的分稅制，則改革前行的路徑就有可能豁然開朗。
目前開展的“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”等改革試驗，其基本導(dǎo)向即是力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少即扁平化，其內(nèi)在邏輯是進而引致政府層級的扁平化。目標是實現(xiàn)中央、省、市縣三級架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)；地級能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級政府的派出機構(gòu)。這可以使省以下的分稅制，由原來五級架構(gòu)下的“無解”，變?yōu)槿壖軜?gòu)下的柳暗花明、豁然開朗，從而有力促使事權(quán)的劃分清晰化、合理化和構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級財稅體制，明顯降低行政體系的運行成本，更好地促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強與完善，必將有效地、決定性地緩解基層財政困難，形成有利于欠發(fā)達地區(qū)進入“長治久安”的機制。
當然，我國各地情況千差萬別，“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革，都不宜“一刀切”地簡單硬性推行，而應(yīng)強調(diào)因地制宜、分類指導(dǎo)。管理半徑過大的省份，省管縣需要更多的行政區(qū)劃變革配套因素；發(fā)達地區(qū)工商業(yè)已很繁榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前不宜照搬“鄉(xiāng)財縣管”辦法；邊遠、地廣人稀區(qū)域的體制問題，有待專門研究而必須與內(nèi)地區(qū)別對待，等等。
總之，按照三級架構(gòu)和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，塑造與市場經(jīng)濟相合的分稅分級財政體制，是使基層財政真正解困的治本之路。今后一段時間，我們應(yīng)當抓住“扁平化”改革這個始發(fā)環(huán)節(jié)，并積極推動相關(guān)制度創(chuàng)新，為分稅制在省以下的貫徹落實創(chuàng)造條件。
賈康 財政部財政科學(xué)研究所所長，研究員，博士研究生導(dǎo)師
| 
