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文 / 劉玲玲
我國的財(cái)政體制經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支體制(1949—1953年)；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制(1953—1978年)和分級預(yù)算體制等幾個階段。1994年針對財(cái)政包干體制的弊端，沿著向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政體制創(chuàng)新的思路，國家實(shí)行了分稅制改革，初步建立起符合社會主義市場體制要求的新稅制和新型財(cái)政體制的基本框架，也為今后各項(xiàng)財(cái)政管理制度的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。
然而，由于當(dāng)時特定的歷史條件，中國的分稅制改革不可能一步到位。在分稅這個問題上，即多級政府對稅源的分享上，通過中央稅和中央分享的共享稅，1994年的分稅制改革徹底扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重不斷下降的局面(目前的狀況，中央財(cái)政大體集中的財(cái)力在54%，地方政府集中的財(cái)力大體在46%)，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。但新體制運(yùn)行十一年，積累起來的突出矛盾和問題就是地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)。
分析其原因，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，1994年的分稅制改革在多種阻力下不可能通過立法等手段明確劃分各級政府的事權(quán)，徹底解決多級政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分上的“缺位”和“越位”問題。由于事權(quán)劃分不規(guī)范，常常出現(xiàn)上級政府集中財(cái)力，而下級政府“埋單”的情況，加劇了基層政府的財(cái)政困難，有些縣、鄉(xiāng)政府的債務(wù)就是這樣形成的；
第二，轉(zhuǎn)移支付制度無法一步到位，過渡時期的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、不完善。比重較大的1994年中央對地方的“稅收返還”并不是真正意義上的“轉(zhuǎn)移支付制度”，而是多級政府就同一稅種或稅源按率分享問題，是“分稅”的范疇。而真正意義上規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度所占比重“杯水車薪”，目前的轉(zhuǎn)移支付制度根本無法實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)地方政府財(cái)力平衡的功能；
第三，十幾年來呼之欲出的“完善地方稅體系建設(shè)”，由于受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約的影響嚴(yán)重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財(cái)力支撐，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務(wù)，更不要說在全國實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力均等化的目標(biāo)。
由此可以解釋，近年來，地方政府賣地生財(cái)以及向商業(yè)銀行借債彌補(bǔ)資金缺口的行為，從而導(dǎo)致了與農(nóng)民之間的沖突經(jīng)常發(fā)生，也加劇了商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)該指出，目前基層政府的財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)，是分稅制改革過程中必然出現(xiàn)的問題，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)改革都需要一個過程，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。況且，通過1994年的分稅制改革，終于找到了困擾我們多年解決中央和地方財(cái)政關(guān)系的正確思路。雖然今天的分稅制財(cái)政體制還很不規(guī)范，體制問題還很嚴(yán)重，但我們堅(jiān)信今后10年或更長時間的分稅制體制的規(guī)范化建設(shè)，將最終建成符合中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的財(cái)政體制模式，徹底解決地方政府與民爭利的矛盾。
劉玲玲 清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后
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