易憲容：金融改革的政策分立障礙

　　如果中國的金融改革不能夠從這種分立政策中走出，那么我國的金融改革要想取得很好的成績是不可能的。而且目前我國出臺的不少政策看上去很民主，政府決策也很民主化，但實際上不少政策不僅付出了高昂的成本，而且也可能成為某些利益集團謀利之工具。

　　文/易憲容

　　什么是“政策分立”？所謂的政策分立就是指一國或一地區的某一公共政策在政策辯論、政策合法化，以及立法過程中，不同群體、不同部門、不同政黨之間在立場與政策主張、政策認知、政策工具選擇等呈現嚴重的對立局面。正如David Mayhew等人指出的那樣，而政策分立的結果是，經常會導致政策滯塞、政策停頓及政策無效率，從而造成整個政府某些改革不成功。

　　最近，國內的金融改革如火如荼地進行著，無論是

　　金融業是一個管制性的產業，因為金融機構是社會大眾所有的錢財管理機構，也是資本市場的供給者。而金融制度無論健全與否，都深深地影響整體經濟、產業發展與國計民生。作為一種企業，金融機構之經營策略與管理績效對資本市場、企業發展、民眾之生計都有重大的影響。因此，世界各國政府對于本國或外國的金融機構，都得建立一套嚴格的監管措施及政策。這樣，一方面來保護投資者的利益、保證國內的不同的金融機構更好地為社會經濟服務，另一方面，以便防止可能產生的系統性風險，使得金融機構以市場法則有效經營。

　　由于金融產業與一般產業不同，如與制造業，金融產業從事社會總體資金管理，不僅肩負著企業融資的大任，而且要搭成資金的剩余者與資金的需要者之間的橋梁，讓兩者能夠各得其所，并讓整個社會資金流向最有效率的地方。但是從金融產業的特性來看，它又具有即刻性，即在目前發達的科技條件及健全的支付體系下，大量資金的流動可以在瞬間完成；敏感性，即在一個健全發達的市場體系下，金融市場能夠把所有實體經濟信息集中到市場中來，而金融市場中不同金融產品的價格對這些信息極度敏感，再加上對這些信息反映人的心理作用，這種敏感性往往容易極度放大與推向極端；脆弱性，正因為金融業以上兩個特性也就決定該產業是十分脆弱的，一旦某事件出現就容易導致金融市場的系統性風險。

　　正因為金融業是容易導致系統性風險的產業，政府一方面會利用金融來推動該國經濟發展，另一方面對金融業進行政策性管制是世界各國之常態。如銀行設立、分行擴展、銀行業務種類、關系人貸款、金融檢查等，各國政府都對它們有嚴格的限制，并用相應的制度規則進行有效的規范。然而，無論是政府以金融業來推動經濟發展，還是政府對金融業的管制都可能出現低效率或無效率，都可能出現管制或監管失靈。

    從世界銀行的研究報告可以看到，從1970年到20世紀末，世界有93個國家發生112場經濟危機。如美國1980年代的儲蓄貸款金融公司紛紛倒閉，1995年拉丁美洲國家金融危機，1997年的亞洲金融風暴等。因此，一國政府對金融業采取什么政策，不僅決定了一國金融市場的穩健性，也決定該國經濟能否持續發展。

　　我們從日本、韓國及臺灣上個世紀經濟發展的路徑來看，它們為了維持高度經濟成長，政府超越資本市場法則，往往以寬松貨幣政策對企業進行融資。為了拔高企業成長，甚至出現政府為企業舉債，如韓國早年對重化工業、鋼鐵、電子產業的支持就是如此。可以說，這個時期它們的金融，都是為服務產業而存在，為追求經濟發展與工業目標，金融成了產業的融資工具，一旦企業財務流動性不夠，政府就要求金融機構展延貸款。如果企業面臨經濟周期走入低谷時，政府就要求金融機構進入市場為股市護盤，其結果是股市成了一個政策市，銀行的不良貸款增加。

　　可以說，上個世紀，無論是日本、韓國還是臺灣，政府都通過其掌握的金融體系，支持這些國家及地區產業的發展，雖然對工業的發展起到了立竿見影的作用，但卻造成了金融系統問題重重。日本從1990年代開始經濟就低迷不振，而1997年的亞洲金融危機則是對韓國及臺灣敲了警鐘。鑒于這些國家及地區金融體系所顯現出來的種種問題，近年來它們的政府都大刀闊斧地進行了金融改革，而各國政府金融改革所采取的政策不同，其成效也殊異。而日本與臺灣近年來金融改革成效不彰的原因所在，就在于金融政策的分立性。

　　比如，日本從1994年陸續爆發金融財務危機，到1998年才通過“金融機構再生關系法”與“早期健全法”等關于金融改革的法案，并在總理府下設立“金融監督”。也就是說，日本在面臨金融危機時，只是采取被動方式應對，只圖事后補救。特別是由于利益集團對日本金融危機認識不同，各自的利益關系不同，這就使得日本的金融改革不僅無法達成對金融改革的共識，更是無法形成對金融改革全面的規劃，從而使得政府對有危機的金融機構的救助遲遲無法進行，即使后來進行了也是公共資金救助的金額趕不上日本金融機構不良貸款增加速度，從而使日本金融改革十年來一直成效不彰，直到最近才有些起色。

　　對于臺灣地區來說，面臨著“分立政府”而衍出“分立政策”的政治格局，執政黨所推動的金融改革方案，往往容易受到在野黨嚴重監督與制衡。這樣，不僅導致金融法規推出遲遲，而且導致金融重建資金無法擴展，如金融改革籌集資金受限、適用范圍受限、不良貸款處理方式及工具受限等，從而使得臺灣地區的金融改革面臨巨大的困難。而其原因就在于它對金融改革政策認知分歧及金融改革政策選擇工具的不同。有經濟分析員指出，2000年以來臺灣金融改革的滯后最根本原因就是“分立政策”的結果。

　　對于韓國來說，由于1997年金融危機，讓韓國全國上下陷入一種國家危機之中，盡管1997年后韓國行政機構也面臨著“朝小野大”的政治格局，即韓國表面上也有分立政府，但卻沒有分立政策。面對著當時的國家危機，全社會上下萬眾一心都有要堅決改變以往陳舊的金融體系的決心，加上行政機構積極推動，民意機構高度支持，從而形成了韓國金融改革的政治魄力，因此形成韓國朝野對金融改革高度共識，而金融改革的政策工具選擇上也較少歧見，從而使得韓國的金融改革大刀闊斧地進行，并且取得好成效。1997年以來，韓國政府動用26.5%GDP來解決金融危機。

　　經過幾年改革，韓國銀行的資金充足率已由1999年7.4%上升到2001年的10%，銀行不良貸款率從1999年的12.9%，下降到2001年3.4%，整體金融機構盈余績效從1999年的負9.7萬億韓元改變為2001年的正5.3萬億韓元。整個韓國的金融體質得到全面的改觀。而韓國金融改革成功的經驗有三：一是當時國家危機意識的壓力；二是韓國政府處理金融危機是在整個社會及政府共識下進行的；三是金融改革透明，不但定期公布白皮書，而且有系統向國會報告等。

　　以此來對照目前中國內地的金融改革，盡管近幾年來各方面取得了不少成績，但是中國內地金融改革過程中所面臨的政策的分立性隨處可見。比如，出臺一個關于股權分置改革的規則，往往是幾個部委聯合參與；出臺一個關于房地產宏觀調整的政策要七個部委簽名；甚至于一個部委出臺一項政策，卻會遭遇到另一個部委馬上反擊，如央行出臺一個關于房地產金融的121號文件，卻立即遭遇到另一個部委主持下由國務院名義又一個文件來取消；一個部委出臺一份研究報告另一個部委新聞發言人出來反對等。

　　這些現象說明了什么呢？最主要的說明了我們金融改革或我們政府政策的分立性。可以說，盡管我們的每一次金融改革都會涉及到方方面面的利益與關系，盡管這些關系需要不同的部委、不同的部門協調才能更好的落實，但是這種協調如果表現在政策的分立性上，那么不僅無法達成金融改革上的共識，更是無法形成反映整個社會利益法律與法規，而在這種情況下，勢力強大的既得利益集團往往會成為整個法律法規制定創立主導，從而讓整個國家的金融改革偏離既定目標。

　　從目前的情況來看，政策分立可能成了我們國家金融改革的嚴重障礙，從以上國家及地區的經驗教訓可以看到，如果我們的金融改革不能夠從這種分立政策中走出，那么金融改革要想取得很好的成績是不可能的。而且目前我國出臺的不少政策看上去很民主，政府決策也很民主化，但實際上不少政策不僅付出了高昂的成本，而且也可能成為某些利益集團謀利之工具。因此，中國內地的金融改革如何從政策分立走出，是政府應該考慮的問題了。也是中國金融改革成功必由之路。