我國公共財政的構建過程就是提升社會公平過程

　　編者按

　　由中國社科院財政與貿易經濟研究所、財政部財政科學研究所和國家稅務總局稅收科學研究所共同主辦的“中國財稅論壇2005”，旨在打造一個具有高度影響力的中國財稅思想開放性交流平臺，為中國公共財政建設提供堅實的思想支持。本次論壇的主題為“十一五時期的中國財稅改革”。確立這一主題有兩個重要的背景：

　　———黨的十六屆五中全會討論通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。其中，以公共財政建設為主線的財政稅收改革是一個重要內容。

　　———中國的公共財政建設已經有了7年歷史。在“十一五”時期，公共財政體系建設將在目標任務、覆蓋領域、調控職能、科學發展、用財理念、監督管理六個方面進一步健全和完善。

　　正是在這樣的背景下，“中國財稅論壇2005”立足于“十一五”時期的經濟社會背景，圍繞中國公共財政建設的若干重大問題，邀請專家學者、政府官員和企業界人士進行研討和對話，從而為中國財稅改革的決策，提供更理性、更恰當、更充分、更科學的依據。

　　本期“思想廣場”，對本次論壇上一些專家學者的觀點進行了摘編，以饗讀者。

　　財政部財科所研究員楊照南：農戶制應轉向農場制

　　“公共財政的雨露剛剛下去，農民兄弟就笑不出來了。”楊照南教授最近在黃淮地區農村調研的數據表明，每一畝地，如果農民從財政的減免和補貼中得到一百元錢，農資價格的上漲就要拿出120-150元。“在這種情況下，有兩種思路，一種是‘哺’，另一種就是改革。”

　　楊照南認為，由農戶制改向農場制，是中國農村改革的一個新的希望。“農場制的經驗不是現有的400家國營農場，而是在改革開放以來，特別是在上世紀90年代中期以后，采取非國有形式在農村地區建立的各種各樣的現代企業。”

　　像農場制這樣的先進生產方式，不是美國獨有的。農場制首先是土地的市場化問題，這和現在農民失地的問題有密切的聯系。現在農民的失地是由城市擴容帶來的，也受到了農村人口轉移的影響。要解決這個問題，關鍵是看被農業帶動的產業能否同步發展，如果能同步發展，人口不僅不會過剩，而且還會不夠。

　　楊照南強調，財政支農，再也不能走千家萬戶扶貧的模式。在現代企業制度條件下如何發揮財政支農的作用，是擺在各個財稅機關面前新的課題。只要不再固守家庭聯產承包責任制，不再視土地集中經營為嚴重的錯誤，在“十一五”期間，就可以使農村的發展有一個新的、更好的開端。

　　財政部預算司巡視員王衛星：公共預算改革目標明確

　　預算管理的法制化是社會主義民主和社會主義法制建設的內在要求，也將推進社會主義政治文明。近幾年，在預算管理的各個方面，我國不斷組織推進改革，取得了一些成效；《預算法》的修訂工作也已于2004年啟動。預算改革的總體方向是提高管理效率，加大財政支出結構的調整力度，整合預算資源；有效提高政府宏觀調控和各部門統籌安排資金的能力；進一步深化收支兩條線的改革，繼續擴大中央部門和單位收支脫鉤的管理范圍，增強公共資金管理的完整性。

　　在預算編制的期限和周期上，在借鑒發達國家管理經驗的同時，應結合國情，探索編制期限三年左右的中期滾動預算，并且盡可能使這種中期的滾動預算和年度預算有機結合，提高財政短期政策與中長期政策相互的協調性、一致性。同時，應繼續探索建立規范統一的財政支出的績效考評制度，提高財政資金的使用效益。

　　在預算執行監控方面，在全面推行國庫集中收支制度的基礎上，應完善國庫單一帳戶的管理，改進國庫動態實時監控系統，也包括深化改革的預算單位級次，逐步將所有財政資金納入改革范圍，從手段上包括財稅庫橫向聯網，同時實施更有效的國庫現金管理。

　　在預算管理程序上，要通過建立預算編制、執行績效考評的全過程，使程序更加標準化，強化其約束性和監督的效力。在全國人大及其常委會、國務院審計機關、財政部門與各預算單位之間應該都明確建立起新的工作規范。明確不同主體的權利和責任，從總體上使管理制度更加的規范，制度化。

　　在中央和地方的關系方面，也要建立預算的新程序，要建立健全與事權相匹配的財政體制，研究、明確政府支出的范圍，根據受益范圍進一步研究責任，按照財力與事權的相一致的原則，調整中央與地方的收入劃分。我國歷次財稅體制調整，以往多集中在收入調整劃分上，調整事權劃分則應是下一步工作的重點。

　　東北財經大學教授寇鐵軍：六建議促預算“公共”

　　首先是要編制多年的滾動預算。在編制年度預算的同時要編制滾動預算，因為經濟和社會發展是連續性的，很多項目是連續性，一次性的收入和支出是比較少的,所以要編制滾動性預算。

　　其次是應建立健全適合我們國情的"扶持"體系。在現在的國情下，社會保障基金、財政投融資、執行財政職能的政策性銀行，這些投融資都要歸到預算上；三是逐步將地方政府納入預算管理；四是優化預算分配權的配置。運轉過程中要調整好關系，事權和財權應統一在政府而不是統一在某個部門上，部門只應該有辦事權，不應該有財權。而現在的情況是，很多專項轉移支付是給部門的，變成了衛生財政、教育財政、科技財政。

　　五是強化政府預算的約束力，增強人大對超收入的監督。

　　尤其要注意的是，開發區是大漏洞，每個開發區都有幾十億的收入，誰來監督？至少要有一個部門，要有一個固定的工作委員會來監督。

　　公共財政建立的主要標志就是公平。我們現在談公平，說得最多是收入公平的問題，我覺得本質上是生活質量的公平。

　　由于我們的公共財政改革正處在改革過程中，因此不可避免存在一些不符合公平的現象。第一，農民獲得公共服務待遇明顯偏低。在義務教育、公共衛生、社會保障等方面，農民的待遇嚴重落后；在稅收等領域，也存在著長期的不公平問題；另外還有地區之間的不公平。這些不公平，還體現在決策層影響范圍、影響能力大小不同等方面。決策者經常有意無意將農村、將農民置于二等公民的地位；在決策理念上，將效益與公平，也常常不自覺的對立起來，總想在二者之間作出取舍。

　　在大多數情況下，公平和效率是可以同向變動的，尤其是納入公平體系的情況下，較高程度的公平往往意味著更高水平的效率，比如義務教育支出越是到位，越能給符合條件的國民帶來更大的好處。再比如，農民貧困的根本原因是農民素質問題。要從根本上推動這些問題的解決，必須實現公平與效益的雙贏。此外，市場經濟體制發育不良，也影響了財政公平的程度。目前大量的灰色收入和黑色收入正是與我國大量資源配置權力高度集中化、行政化有關。

　　我國公共財政的構建過程，就是提升社會公平的過程。為此，首先是要為所有國民提供均等的國民待遇，應通過優化財政體制，強化轉移支付，將農村一級的公共設施和公共服務設施納入財政保障范圍；其次是繼續完善推進市場經濟體制，加大一些監管和擴大的備案范圍，減少一些評估、選拔的工作，公開辦事程序，廉潔辦事隊伍，減少灰色收入，減少職務灰色消費規模，從源頭上給財務公平創造條件；再者是要加大財政的民主化和法制化進程，強化人大的監督權利，政府各部門應將財務活動盡量規范在法律監督之下。

　　天津財經大學教授武彥民：公共財政改革的核心是公平

　　通過大量財政轉移支付的方式將大部分農民固定在農村，在勞動力人均1到4畝的土地上，能使他們增收嗎？此外，農村還能增加就業嗎？我們必須考慮這些問題。

　　目前，農民增收的80%以上來自于外出務工收入；而城鎮失業人口已經達到4300萬，在“十一五”期間，總共大約有一億多人要再就業。因此財政政策和其他政策的關鍵是尋找就業出路。

　　實際上，任何國家的就業都在中小型企業，但是個體企業、微型企業、中小企業最敏感的就是稅費負擔。現在福利發展不起來，就是中小企業的數量太少，像日本1000人有52個企業，英國是45個企業，我們現在全國平均1000人有10個企業。現在的問題是費太多，必須壓縮和廢除各部門的自收自支，收支兩條線，超收獎勵、罰款分成的體制。

　　改革開放以來，我們大概占了一億畝土地，以往通過不合理的土地價格制度和征用制度，從農村轉移出了巨大的財富，以后這條路是沒有辦法再走下去的。

　　創業和就業是一個社會公平分配的基礎。現在財政要干的最大一件善事就是把工商、質監這些部門養起來，不要向中小企業、微型企業去亂收費。

　　在征用土地上，地方政府少拿一點，給農民多留一點。建設項目，預算一定要卡死，不能拖欠農民工資。

　　在法律和政策上應尊重農民的土地財產權、工薪權，加大農民工的強制社保力度，另外，要鼓勵投資、創業和就業。此外，再加上均等性的政策，至少在現有條件下把財富公平放到優先的位置上。如果把城里影響農民就業、影響農民創業的問題解決了，就將是財政很大的一個進步，這樣才能真正把公共財政的陽光“間接”地照耀到農村。

　　中央黨校教授周天勇：如何“間接”照耀農村？

　　在制度和信息之間，即使制度再完善，如果信息不對稱也會導致信息失效。預算管理是公共管理領域，特別是預算管理方面，如果沒有真實的信息制度很可能就會失效。

　　政府會計信息是預算管理需要的各種信息中最重要的部分。政府會計信息是不斷發展的過程，它不是單純的會計問題，而是一個預算管理問題。，預算管理和政府會計之間是互相促進的關系。隨著預算管理的不斷發展，對政府會計信息的要求將不斷提高。

　　我國目前的政府會計信息存在很多問題，主要是政府會計功能非常單一，僅僅提供了預算會計信息，關于政府公共服務的成本、政府的財務績效、政府長期公共服務的持續能力方面，反映得都非常不足。這種狀況已不能反映政府整體財務狀況的信息。

　　目前，我國需要改革現有的政府會計體系，建立有效的政府會計準則，并采用政府財務報告制度。

　　財政部財科所教授陳穗紅：預算呼喚信息對稱

　　未來五年，我國發展空間將進一步擴大，主要是產業結構升級與消費結構升級。消費結構升級主要是住房和汽車等產品為代表的高速增長，還有城市化進程加快。這幾方面的升級是未來五年乃至更長時間，中國保持適度發展的堅實基礎。而改革開放在進入新的階段后，將面對五大挑戰。即資源和環境的壓力日益加緊；盲目投資和低水平擴張日益凸顯；社會事業發展滯后的矛盾日益尖銳；區域經濟協調發展的挑戰日趨嚴峻；外部經濟環境面臨不確定和不穩定因素日益增加。

　　要適應新的發展態勢，宏觀調控政策應該明確三大取向———

　　首先是穩健的財政政策保持總量適中的取向。通過五年努力，要處理好國債和赤字方面的問題，是否需要發行新的農村建設國債，則需要進一步研究。在總量上，應將財政收支保持在基本平衡的狀態。

　　其次，結構調整要以市場為導向。結構調整首先是要完善經濟法規，目的是優化增長結構，提高經濟效益。同時，要通過自主創新、節能降耗、減少排污來進行結構引導；通過技術支撐，轉變經濟增長方式，把質量和效益往集約化上轉；要把節約和治污作為重點，促進經濟增長方式實質性的轉變，為此，要實施倡導節約資源的財稅政策。

　　第三個導向就是改革財稅體制。宏觀調控實際上在我國還有非常深刻的一層含義，就是怎樣構造一種機制、體制，讓經濟減少大的起伏和波動。應通過改革，真正構造有利于形成公平競爭、技術進步、建立資源節約和增長方式轉變的財稅體制，這個體制的前提是“公平競爭”，要推行企業稅收制度的統一。

　　此外，還要理順中央與地方的財權與事權，形成與事權相對應的財權體制，規范各級政府行為。

　　國務院發展研究中心宏觀部部長盧中原：宏調應明確三大取向

　　目前我國經濟發展存在過熱反彈論和經濟下滑論的不同看法。可以說，下一步經濟走勢正處于十字路口的關鍵時刻。宏觀調控既要采取穩健的財政政策，也要采取穩健的貨幣政策，這樣才可以左右逢源、有保有壓、區別對待，處于主動地位。在兩大政策之中，財稅政策比貨幣政策顯得更加迫切和重要，應發揮財稅政策的優點和特點，促進從總量轉向結構的調整。

　　“十一五”時期，財政政策呈現穩健為主，趨向中性的態勢。在這種情況下，赤字占GDP的比重將進一步下降，財政風險也將逐步緩解。在保持一定規模赤字和國債發行的時候，大力調整支出結構，加大向“三農”、社會事業、社會保障等重點項目方面的投入，同時還應向中西部地區傾斜。

　　在整個“十一五”時期，國家應當加快在公共基礎領域方面的改革步伐。這方面涉及壟斷行業逐步向民間資本、向市場開放；加快對重要資源產品，比如水、氣、油、電等價格的改革力度等。總體上，應采取市場化的改革。這樣民間資本可以大量進入原來財政投資進入的領域，財政就可以更多地采取貼息、參股、補貼方式，從而發揮四兩撥千斤的作用。這樣既有利于減輕財政風險的壓力，又可以最大限度地發揮財政政策的作用。

　　未來五年，可以說是進行新一輪稅制改革的非常好的時期。十六屆五中全會“建議”中提到的改革都將陸續完成，包括增值稅的全面轉型，統一內外資所得稅等。此外，我們還要擴大消費稅征收范圍，進一步改革

　　國務院研究室宏觀司副司長叢明：財稅政策更迫切

　　財政部綜合司司長王保安：“一槍打兩眼”的壓力

　　“十一五”期間，財稅宏觀調控面臨著一系列壓力———既要進一步促進經濟快速增長，又要加快社會的事業發展；既要加快技術進步和產業升級，又要擴大就業；既要保持東部的強勁增長，又要促進中西部的共同進步；既要推進城市化，又要加大對“三農”的支持力度；既要注重公平分配，縮小差距，又要保持活力，提高效率；既要擴大引進外資，以市場換技術，又要增強自主創新能力，增加財政對科技的投入。

　　這六個方面，用財政的俗話講叫“一槍打兩眼”。

　　因此，“十一五”期間的財政宏觀調控，首先是要完善四項收入制度，包括物業稅的開征，這有利于改善地方的財務狀況；稅率方面，應擴大消費稅增收范圍，重視資源的節約、利用和保護，以及公平競爭問題；稅費改革方面，主要以收支兩條線為主，解決財政收入的規范化問題；在市場經濟環境方面，要挖掘潛力，借鑒國際經驗，對國際資源的分配進行政策性的調整，為企業創造一個公平競爭的市場經濟環境。

　　其次是實現四項制度創新。提高財力的運行效力，包括稅收制度的完善，增值稅的轉型，消費稅的調節、

　　調整支出改革方面，應繼續向“三農”傾斜，解決城鄉統籌發展的問題。包括農村免費義務教育的實現，都可能在“十一五”期間實現。財政支出還要向生態環境傾斜，解決人與自然發展的問題，“十一五”期間，財政政策應當進一步完善這方面的政策；尤其是轉移支付制度，為區域協調發展創造條件。

　　財政還應當一如既往地大力支持重大改革。包括支持國有企業改革；支持投融資體制改革，要真正建立和落實誰投資誰著手、誰受益誰承擔風險的投融資機制；支持