農(nóng)地入市的兩種模式

　　周其仁 北大中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授

　　本周我們繼續(xù)農(nóng)地入市的話題。解釋過(guò)了，“農(nóng)地直接入市”是農(nóng)民在工業(yè)和城市建設(shè)用地市場(chǎng)上直接轉(zhuǎn)讓農(nóng)地。本文要進(jìn)一步介紹的是，農(nóng)地直接入市來(lái)自對(duì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)作出靈敏反應(yīng)的地方改革實(shí)踐。

　　話說(shuō)上世紀(jì)九十年代，珠三角一帶工業(yè)化風(fēng)起云涌。當(dāng)時(shí)沒(méi)有誰(shuí)可以預(yù)見(jiàn)，這就是后來(lái)令世界刮目相看的“中國(guó)制造”的起源。可以看到的，是工業(yè)項(xiàng)目的集結(jié)，需要大量農(nóng)地轉(zhuǎn)用于工業(yè)。就是說(shuō)，可轉(zhuǎn)用農(nóng)地的相對(duì)價(jià)格急升。

　　首先是個(gè)別村莊作出了積極反應(yīng)：辟出一些地塊招商引資。開(kāi)始的時(shí)候，租給投資方的只是未做任何整理的“生地”，土地的租金低廉。后來(lái)有了積累，村莊往往先搞電、水、三通一平，然后招租。我知道南海有一個(gè)地方叫下柏村，到2002年有60多家工業(yè)公司進(jìn)入，村莊每年收取的土地租金超過(guò)600萬(wàn)。算下來(lái)，每畝土地的年租金至少是農(nóng)地凈收益的10倍。

　　這些村莊“工業(yè)區(qū)”的土地，都已經(jīng)承包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)在作為工業(yè)用地出租，土地使用權(quán)歸外來(lái)的工業(yè)公司，怎樣對(duì)待原先的農(nóng)戶土地承包權(quán)？下柏村的解決方案是這樣的：把農(nóng)戶的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)為村股份公司的股權(quán)。從此，承包農(nóng)戶成為村股份公司的股東，村集體獲取的土地出租收益，按股份在集體和農(nóng)戶之間分紅。是的，南海和珠三角許多村莊，從此有了一個(gè)新概念——“股紅”，即農(nóng)戶按股分配村莊出租土地的收益。

　　這種農(nóng)地直接入市的方式，后來(lái)被稱為南海模式。簡(jiǎn)單地講，南海模式就是由村莊組成股份公司向工業(yè)投資方出租農(nóng)地，地租收益按股在農(nóng)戶和集體之間分紅。根據(jù)兩年前一項(xiàng)調(diào)查的估計(jì)，南海全部工業(yè)用地中未經(jīng)國(guó)家征地的部分約占一半。比之于國(guó)家先征地、再批租，南海模式開(kāi)辟了農(nóng)地直接入市的新途徑。

　　讀者一定關(guān)心，在南海模式下農(nóng)戶究竟分享得到多少農(nóng)地轉(zhuǎn)用租金。就我所知，那還是一個(gè)有待調(diào)查的問(wèn)題。自己看過(guò)的材料充滿矛盾：統(tǒng)計(jì)說(shuō)這個(gè)地方農(nóng)村的人均收入提高得快，也有報(bào)告說(shuō)村股份經(jīng)濟(jì)社的租金收入非同凡響；但是，又有調(diào)查報(bào)告指出，農(nóng)戶平均分到的股紅在幾年內(nèi)基本沒(méi)有增加——相當(dāng)一部分村集體，坐擁巨額租金收入就是不給農(nóng)民分紅。這對(duì)我來(lái)說(shuō)倒不奇怪，因?yàn)榧�體制的痼疾不可能不尋找一切可能的機(jī)會(huì)來(lái)復(fù)發(fā)。

　　比村莊內(nèi)部分配更為重要的，是南海模式的合法性。大家知道，我國(guó)現(xiàn)行土地制度的基礎(chǔ)就是“農(nóng)地轉(zhuǎn)用必先征為國(guó)有”。不過(guò)，人們還是發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行土地法律仍然留有一些例外。以農(nóng)村居民需要的住宅、鄉(xiāng)村建設(shè)以及辦企業(yè)用地為例，這部分非農(nóng)用土地，總不見(jiàn)得也要先征為國(guó)有、再批租給農(nóng)民吧？所以，我國(guó)歷來(lái)的土地法律，對(duì)農(nóng)民自用的建設(shè)用地總是網(wǎng)開(kāi)一面，另案處理。

　　問(wèn)題是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到城鄉(xiāng)通開(kāi)的階段，“農(nóng)民自用”再也不是清楚的界限。現(xiàn)在農(nóng)民不但“自辦”企業(yè)，而且可以與非本地農(nóng)民、與城市居民自然人和法人、甚至與境外投資方合辦企業(yè)；“合辦”的形式五花八門：可以雙方合資，可以農(nóng)民一方以土地使用權(quán)入股，也可以由農(nóng)民出租土地或標(biāo)準(zhǔn)廠房給工廠投資者。

　　但是，除了政府可以批租國(guó)有土地的使用權(quán)，現(xiàn)行土地法律不準(zhǔn)任何其他非國(guó)有土地出租！法律只允許農(nóng)民自辦企業(yè)用地，不過(guò)也允許“與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)”。好了，南海模式終于勉強(qiáng)找到一點(diǎn)法律根據(jù)：村集體只需在合約里寫上“聯(lián)營(yíng)”字樣，所用土地就無(wú)須經(jīng)過(guò)國(guó)家征用、也可以出租給外來(lái)工業(yè)投資者。

　　朋友，你要知道什么叫“制度成本”嗎？不妨來(lái)看看農(nóng)地轉(zhuǎn)用的上述例證吧。不過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用既然增加收益十倍以上，再多一點(diǎn)制度成本也就不在話下。南海模式終于登堂入室。2003年，廣東省人民政府發(fā)布通知，規(guī)定凡合乎一系列限制條件的集體建設(shè)土地，“可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并享有與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)同等的權(quán)益”。

　　農(nóng)地直接入市的第二種模式，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利主體從集體轉(zhuǎn)為農(nóng)戶。這種模式流行于長(zhǎng)三角地區(qū)。最早的公開(kāi)報(bào)道見(jiàn)諸于《外灘畫報(bào)》，故事發(fā)生在江蘇昆山市陸家鎮(zhèn)車塘村，引子還是土地收益——圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)的農(nóng)田，搞農(nóng)業(yè)每畝年收入800元，政府征用后轉(zhuǎn)租給外商，每畝地年租金6000元；若按50年期出讓，每畝出讓金25萬(wàn)。“可是這些錢跟農(nóng)民沒(méi)關(guān)系”——國(guó)家征用農(nóng)地，最多每畝補(bǔ)給農(nóng)民2萬(wàn)元。

　　后來(lái)有臺(tái)商上門要求車塘村蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房出租。村支書覺(jué)得機(jī)不可失，又不敢直接操辦，因?yàn)檫`背“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的法律禁令。最后逼出來(lái)的辦法類似南海，就是在農(nóng)村建設(shè)用地上蓋標(biāo)準(zhǔn)廠房與臺(tái)商“聯(lián)營(yíng)”。問(wèn)題是村集體沒(méi)錢投資，車塘村就先把土地租給自愿投資的村民，再由村民私人集資建廠房出租。到2001年底，全村105戶發(fā)起成立了9個(gè)“投資協(xié)會(huì)”，總投資679萬(wàn)元，建成了15棟標(biāo)準(zhǔn)廠房，兩座打工宿舍樓、一座農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和66間商用店面。三年后，昆山市已有1600余戶村民自發(fā)加入各種以開(kāi)發(fā)非農(nóng)土地為目的的合作組織，投資總額超過(guò)6000萬(wàn)元。

　　昆山模式——由農(nóng)戶充當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利主體——由此誕生。去年夏天，我和幾位同事在昆山調(diào)查，現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)過(guò)那里投資廠房出租的農(nóng)戶，收集了相關(guān)合同的文本，也請(qǐng)當(dāng)?shù)貙＜夜烙?jì)由農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地占全部被轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的比例。我得到的數(shù)據(jù)，昆山開(kāi)發(fā)區(qū)8萬(wàn)多畝工商用地當(dāng)中，未經(jīng)國(guó)家征地、由農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的土地約2萬(wàn)畝。

　　南海和昆山的辦法各有千秋。個(gè)人之見(jiàn)，南海模式滿足工業(yè)對(duì)成片土地需要的交易費(fèi)用可能低一些，代價(jià)是容易在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中復(fù)發(fā)集體制的老毛病。昆山模式呢？上述優(yōu)缺點(diǎn)卻可能正好倒轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。

　　不過(guò)這些細(xì)微的差別眼下不重要。重要的是，在實(shí)踐中出現(xiàn)的農(nóng)地直接入市，已經(jīng)對(duì)現(xiàn)存國(guó)家征地模式打了一個(gè)大問(wèn)號(hào)：為滿足工業(yè)化和城市化對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的經(jīng)濟(jì)需要，難道非要把政府置于或與農(nóng)民利益對(duì)立、或與市場(chǎng)需求對(duì)立的左右為難的境地嗎？