嚴(yán)防土地腐敗案 不能改城鎮(zhèn)土地出讓制為年租制

　　王小映 岳曉武

　　主張改行土地年租制的種種理由

　　近幾年來，房價(jià)猛漲和土地腐敗案件頻發(fā)等與土地相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，引發(fā)了一些人對(duì)城鎮(zhèn)土地出讓制的批評(píng)和攻擊；其中不少人在批評(píng)土地出讓制的同時(shí)，極力主張對(duì)商品

住宅等經(jīng)營性用地一律改行土地年租制。這些人批評(píng)土地出讓制、主張以土地年租制替代土地出讓制的理由很多，羅列起來主要有：

　　理由一：土地出讓制一次性收取若干年期的地租，提高了房地產(chǎn)開發(fā)的土地成本，抬高了房價(jià)和消費(fèi)者購房的門檻，使許多城鎮(zhèn)居民買不起房；而年租制按年收取地租，能夠逐年分?jǐn)偼恋爻杀荆瑥亩�降低房價(jià)，使城鎮(zhèn)居民能夠買得起房。

　　理由二：土地出讓制提高了用地者一次性支付的土地成本，提高了企業(yè)的投資成本和城市地區(qū)的生活居住成本，抬高了企業(yè)的投資門檻和農(nóng)民由農(nóng)村向城市遷徙居住的城市化門檻，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于整體推進(jìn)城市化和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；而土地年租制按年收取地租，可大大降低城市建設(shè)的土地成本、企業(yè)的投資成本和城市生活居住成本，從而有利于促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)資本快速循環(huán)周轉(zhuǎn)和農(nóng)民遷徙進(jìn)城居住，有利于以低成本推進(jìn)工業(yè)化和城市化。

　　理由三：土地出讓制使地方政府提前一次性收取未來若干年期的土地租金，把幾十年的土地資產(chǎn)的租金收益當(dāng)作當(dāng)年的財(cái)政收入用于城市建設(shè)，從而激勵(lì)地方政府?dāng)U張建設(shè)用地，助長地方政府短期行為，不利于保護(hù)耕地和節(jié)約用地，不利于實(shí)現(xiàn)全面的、協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展；而年租制可以保證地方政府取得可持續(xù)的平穩(wěn)的土地收益流，從而有利于抑制地方政府?dāng)U張建設(shè)用地及其他短期行為，防止地方政府在城市建設(shè)中憑借土地 “寅吃卯糧”、過度透支未來財(cái)政收入，有效防范金融泡沫和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　理由四：土地出讓制使地方政府握有土地供應(yīng)審批權(quán)和土地出讓價(jià)格裁決權(quán)，很容易使一批批干部在設(shè)租尋租的腐敗陷阱中倒下，而與土地出讓制相關(guān)的腐敗，由于涉及的土地資產(chǎn)價(jià)格數(shù)額龐大，因此其經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)的負(fù)面影響都十分巨大，會(huì)在短時(shí)期內(nèi)迅速拉大貧富差距，嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平正義，激化社會(huì)矛盾沖突；而土地年租制按年收取地租，并且年租金可以稅收的形式固定收取，因此可大大降低地方政府在收取土地資產(chǎn)收益上的隨意性，有利于防范和抑制腐敗。

　　理由五：土地出讓制下雖然政府通過收取土地使用權(quán)出讓金，以價(jià)格的形式取得了若干年期的國有土地資產(chǎn)收益，但是土地出讓后的土地增值收益卻隨土地受讓者取得土地使用權(quán)而落入私人腰包；而年租制按年收取地租，政府可以因時(shí)因地制宜地調(diào)整租金水平，從而保證政府取得國有土地增值收益。持這種理由的人進(jìn)而認(rèn)為，土地出讓制和土地年租制的選擇是兩種社會(huì)制度的選擇。

　　這些主張改行土地年租制的人提出的具體改革操作方案大體是，停止土地批租，對(duì)所有建設(shè)用地按一定年限由政府與用地者簽訂用地合同，地租由用地者逐年繳納；同時(shí)為了保證政府能夠按時(shí)、足額地收取地租，可直接將地租轉(zhuǎn)化為稅收，將年租金和土地使用稅、房產(chǎn)稅等統(tǒng)一為物業(yè)稅形式的不動(dòng)產(chǎn)保有稅，以稅收的形式收取，年租金的水平可根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。

　　土地出讓制為何不能改行年租制

　　批評(píng)土地出讓制、主張由土地出讓制改行土地年租制的理由，看似十分充分。但是，仔細(xì)分析起來，這些理由多是緣于當(dāng)前土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的一些問題，對(duì)土地出讓制就事論事式的簡(jiǎn)單批評(píng)，多是對(duì)實(shí)行土地年租制“一廂情愿”式的簡(jiǎn)單設(shè)想。這些人沒有深入分析也沒有搞清楚在過去的市場(chǎng)化進(jìn)程中為什么我國選擇了土地出讓制而沒有選擇土地年租制(實(shí)際上早在上個(gè)世紀(jì)80年代末土地年租制就已經(jīng)提出來了)作為土地市場(chǎng)化改革的主要方式，沒有弄清楚土地出讓制和年租制內(nèi)在的區(qū)別與聯(lián)系，沒有深入分析土地年租制本身固有的局限以及改行土地年租制必然帶來的一系列負(fù)面后果。而從制度比較和制度變遷的邏輯來看，城鎮(zhèn)土地出讓制不能改行年租制。

　　第一，土地出讓制創(chuàng)設(shè)了可轉(zhuǎn)讓、可出租、可抵押的出讓土地使用權(quán)，比較徹底地實(shí)現(xiàn)了土地市場(chǎng)化，奠定了土地市場(chǎng)體系的制度基礎(chǔ)，而全面改行土地年租制難以建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的土地市場(chǎng)體系。

　　我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，產(chǎn)品市場(chǎng)的拓展要求對(duì)土地生產(chǎn)要素進(jìn)行市場(chǎng)化配置，企業(yè)的市場(chǎng)化、社會(huì)化、多元化轉(zhuǎn)制和住房的貨幣化、商品化、自有化改革要求企業(yè)用地、住宅用地等經(jīng)營性用地必須能夠在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，要求必須建立包括土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)、土地租賃市場(chǎng)、土地抵押市場(chǎng)等在內(nèi)的土地市場(chǎng)體系。正是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在城鎮(zhèn)土地國有制的基礎(chǔ)上我國實(shí)行了土地市場(chǎng)化改革。在改革初期，面對(duì)大量的存量劃撥土地，首先采取的改革舉措就是對(duì)這些土地中的經(jīng)營性用地按年收取土地使用費(fèi)，實(shí)行有償使用。然而，由于這種年租制模式的存量改革不能徹底解決土地流轉(zhuǎn)問題，因此，年租制并沒有成為土地市場(chǎng)化改革的基本模式，收取的土地使用費(fèi)也演變?yōu)楝F(xiàn)在的土地使用稅。比較徹底的土地市場(chǎng)化改革是從增量改革中取得突破的，而增量改革選擇的基本模式就是土地出讓制。正是搞了土地出讓制才有了今天的土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)，現(xiàn)在我們不能因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格過高就要取消土地出讓制，那樣的話也就取消了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)。

　　改行土地年租制必須回答的一個(gè)問題是，土地年租制下城鎮(zhèn)土地將如何流轉(zhuǎn)，將如何建立與企業(yè)資產(chǎn)重組和住宅商品化流通等相適應(yīng)的、包括土地轉(zhuǎn)讓和土地抵押等在內(nèi)的土地市場(chǎng)體系。對(duì)此我們可以做些設(shè)想，在土地年租制下土地使用者與政府簽訂用地合同，土地使用者按照合同約定逐年向政府繳納地租，并同時(shí)享有一定年期的土地使用權(quán)，如果這種土地使用權(quán)可以在土地使用者之間讓渡，那么土地使用者之間將以怎樣的方式、以怎樣的價(jià)格進(jìn)行讓渡呢？如果按照剩余年期的土地使用權(quán)價(jià)格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，那么土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格就會(huì)很高，全社會(huì)的土地成本也就不可能因?yàn)閷?shí)行土地年租制而降低，同時(shí)也會(huì)使土地轉(zhuǎn)讓者獲得暴利，與其這樣還不如實(shí)行土地出讓制。如果只允許土地使用者進(jìn)行土地轉(zhuǎn)租，那么土地市場(chǎng)體系就只能是一個(gè)只有土地出租鏈而沒有土地轉(zhuǎn)讓、只有租金流而沒有價(jià)格的市場(chǎng)體系，這樣的土地市場(chǎng)體系不可能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也是找不到的。

　　第二，土地出讓制通過收取土地使用權(quán)出讓金一次性地結(jié)清了土地所有者和土地使用者之間的土地收益關(guān)系，免去了政府在收租上的后續(xù)管理成本，而在土地年租制下政府按年收租必然要面臨高昂的管理成本。

　　在城鎮(zhèn)土地隨著住房制度改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入數(shù)以億計(jì)的居民家庭和各類企業(yè)的財(cái)產(chǎn)賬戶的情況下，在實(shí)行土地年租制后土地使用者必然要先占土地的情況下，政府要對(duì)這些具有土地先占優(yōu)勢(shì)的土地使用者逐年、足額地收取土地年租金實(shí)際上是不可能的。主張改行土地年租制的人認(rèn)識(shí)到了這一問題，因此提出以稅代租、將年租金納入不動(dòng)產(chǎn)保有稅一并征收，但是問題是價(jià)(租)、稅本身在理論上是兩個(gè)本質(zhì)上完全不同的、不可替代的概念。在土地出讓制下政府收取價(jià)格形式的土地出讓金和在土地年租制下收取年租金，是國家土地所有權(quán)的本質(zhì)要求；而征收物業(yè)稅形式的不動(dòng)產(chǎn)保有稅，依靠的是國家權(quán)力。退一步即使在操作中可以將它們合并征收，那么在這種情況下，依法固定征收的稅收能夠反映由市場(chǎng)供求決定的租金的真實(shí)水平及其變化嗎？同樣的問題是，在年租制下取得土地的房地產(chǎn)開發(fā)商是按照由市場(chǎng)供求決定的、包含土地市場(chǎng)價(jià)格的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格售房呢？還是按照以稅代租、租稅合并條件下的房子本身的造價(jià)售房呢？如果是前者，實(shí)行年租制就背離了這些人的初衷。如果是后者，就意味著房產(chǎn)和地產(chǎn)必須分體流通，并且必須對(duì)房產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行與不動(dòng)產(chǎn)保有稅相配套的政府管制，這同樣會(huì)使政府面臨高昂的管理成本。

　　第三，土地出讓制有力地推動(dòng)了城市土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育發(fā)展，而發(fā)展起來的土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)將土地出讓制鎖定在整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中，在這種情況下改行土地年租制必然導(dǎo)致制度摩擦和市場(chǎng)混亂。

　　特別是，由于在年租制下政府難以做到按照市場(chǎng)供求決定的地租水平調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)保有稅的稅額，房地產(chǎn)開發(fā)商和用地者也很難按照政府法定的土地年租金和管制的房價(jià)讓渡土地和房產(chǎn)，因此其結(jié)果必然是導(dǎo)致土地市場(chǎng)秩序混亂，從中漁利的只能是擁有資本優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)影響力的開發(fā)商和各種利益集團(tuán)，那種試圖通過實(shí)行年租制降低土地成本和房價(jià)的良好愿望到頭來只能落空。而且，從理論上講，在同一時(shí)期按年收取地租和一次性收取這一時(shí)期的土地使用權(quán)出讓金，土地使用者所付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)折算下來是一樣的，把土地出讓制改為年租制只能按年分?jǐn)偠�不�?huì)降低購房者的土地成本。在購房者借助住房消費(fèi)信貸已經(jīng)能夠逐月分?jǐn)傎彿砍杀镜那闆r下，顯然沒有必要為了逐年分?jǐn)傄淮涡灾Ц兜耐恋爻杀径�改行土地年租制�?/p>

　　第四，土地出讓制顯化了土地和房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，這為合并土地使用稅和房產(chǎn)稅、從價(jià)征收不動(dòng)產(chǎn)保有稅，在市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上全面改革和完善不動(dòng)產(chǎn)稅制提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而實(shí)行土地年租制只能導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)稅制改革的基礎(chǔ)喪失、市場(chǎng)租價(jià)失靈和土地收益流失。

　　我國長期對(duì)土地和房屋實(shí)行部門分割管理，土地和房屋依靠政府行政手段配置，在土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)缺失的條件下形成的土地使用稅、房產(chǎn)稅等不動(dòng)產(chǎn)保有稅種，按照土地面積和房屋原值分別征收，與房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格相脫節(jié)，稅額標(biāo)準(zhǔn)低又缺乏彈性，征收成本大，同時(shí)也有違公平原則。實(shí)行土地出讓制后，隨著土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，通過“招拍掛”、協(xié)議等方式的土地使用權(quán)出讓和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，不同用途、不同區(qū)位的土地和房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格得以顯化，已經(jīng)形成了立體的城市土地市場(chǎng)價(jià)格體系和房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格體系，這為合并土地使用稅和房產(chǎn)稅，從價(jià)征收不動(dòng)產(chǎn)保有稅，在市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上全面改革和完善不動(dòng)產(chǎn)稅制提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。可以說，目前啟動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)稅制改革，正是土地出讓制基礎(chǔ)上土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的必然結(jié)果和現(xiàn)實(shí)要求。

　　然而，有些人卻對(duì)不動(dòng)產(chǎn)保有稅改革產(chǎn)生了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，把土地年租制和不動(dòng)產(chǎn)保有稅改革捆綁在一起，認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)保有稅可以解決土地年租制下政府收租難的問題，并認(rèn)為實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)保有稅改革就是要實(shí)行土地年租制。實(shí)際上，不動(dòng)產(chǎn)保有稅改革，正是要以土地出讓制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，合并土地使用稅和房產(chǎn)稅，實(shí)現(xiàn)從價(jià)征收，以增加稅源、降低征收成本、促進(jìn)用地者節(jié)約用地、抑制房地產(chǎn)囤積和投機(jī)。如果試圖通過不動(dòng)產(chǎn)保有稅的改革來推行土地年租制，那就破壞了不動(dòng)產(chǎn)保有稅改革的市場(chǎng)基礎(chǔ)，也會(huì)偏離不動(dòng)產(chǎn)稅制改革的目標(biāo)，而以稅代租和房價(jià)管制也必然導(dǎo)致新的租稅費(fèi)混亂、市場(chǎng)租價(jià)失靈和土地收益隱性流失。

　　總之，我們不能否認(rèn)目前我國土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)中存在著諸多問題。但是，應(yīng)當(dāng)看到，這些問題中有許多是土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展所帶來的，有許多是我國基本國情所決定的，有許多是由相關(guān)配套制度存在缺陷造成的，這些問題絕不可能通過改行土地年租制就可以解決。解決這些問題，需要進(jìn)一步加大市場(chǎng)配置土地資源的力度，需要促進(jìn)土地制度內(nèi)外方方面面的微觀制度建設(shè)，需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控。比如，通過適當(dāng)?shù)呢泿耪�策進(jìn)行需求管理，可抑制房價(jià)過快上漲；通過擴(kuò)大土地供應(yīng)量和優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，可促進(jìn)住房的有效供應(yīng)以更好地滿足市場(chǎng)需求；通過政府減免土地出讓金、建設(shè)政策性補(bǔ)貼住房和廉租房，可保障中低收入人群有房住；通過規(guī)范土地儲(chǔ)備抵押貸款和土地收益權(quán)置押貸款，規(guī)范土地有償使用收益的管理和使用，可有效約束地方政府在城市建設(shè)中的短期行為；等等。

　　事實(shí)上，現(xiàn)行法律也沒有將土地年租制“一刀切死”，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定國有土地有償使用方式包括國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃和國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股等三種方式。國有土地租賃(年租制)作為國有土地使用權(quán)出讓方式的補(bǔ)充，在各地具體實(shí)踐中早就運(yùn)用于市場(chǎng)交易頻率低特別是不會(huì)大量分割交易、用途比較固定、市場(chǎng)份額小、便于政府收租的倉儲(chǔ)用地和一些特殊的工業(yè)用地、臨時(shí)性用地等。在土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷得到充分發(fā)展并越來越細(xì)分的情況下，停止土地出讓、全面改行土地年租制，對(duì)市場(chǎng)交易頻率高特別是經(jīng)常發(fā)生分割交易、管理成本大的住宅用地、企業(yè)用地等來說，顯然是行不通的。

　　(作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所；國家國土資源部土地利用司)