黨國英：深化土地制度改革是當務之急

　　黨國英

　　河北定州因征地引發的6位農民被打死的事件是令人悲傷的。不論這件事情的具體誘因是什么，其背后所隱藏的制度缺陷是不容否認的。如果不從制度變革上做文章，類似河北定州所發生的事情恐怕還會出現。遺憾的是我們的一些同志還想通過一些技術性的調整來解決現在的難題。如果堅持這種思路，只能使問題越來越嚴重，貽誤改革時機，產生更大的禍患

。

　　“半截子土地產權”的特征

　　現行農村土地承包制是上世紀80年代初開始推行的。在這個制度下，農民獲得了很大的生產自主經營權。農民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。實行這個制度之后，農民的生產積極性得到空前釋放，糧食生產總量迅速增加，絕大部分農民在短期內解決了溫飽問題。這個制度還支持了我國農村鄉鎮企業的發展，使一部分農村實現了城市化，一部分農民走上了致富之路。

　　然而，現行農村土地承包制還是沒有解決農民的土地財產權問題。過去的改革稱得上是“半截子土地產權”改革。這種“半截子土地產權”有以下兩個顯著特征：

　　第一，農民在農業土地使用中的所謂承包權不穩定。承包地常常被村集體領導重新分配，農民俗稱“三年一小調，五年一大調”。越是經濟發達的農村地區，土地承包期限越是極不確定。據了解，最近某中部大省正在全面調整土地，主要原因是種地比較利益提高以后，一部分原來“放棄”承包權的農民重新要求歸還承包權，并形成了社會穩定的壓力。為了保護農民的土地承包權，中央政府做了許多努力。先是規定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規定承包期再延長30年。針對一些鄉村干部刻意歪曲土地承包制30 年不變的含義的錯誤說法，中央有關文件明確指出，不僅農村土地承包制度不變，農民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉村干部隨意變更農民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農民土地承包權被隨意侵犯的行為。

　　農民土地承包權難以穩定有復雜的原因，但根子是“半截子土地產權”。農戶家庭人口變動使土地承包的人均數量發生變化，一些農民希望調整土地，是重要原因。一些鄉村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因。現行法規的不配套、不完善也給土地承包權的變更留下了漏洞。雖然有相當多的農民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權力，這些農民很難在土地承包權受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復雜原因，土地承包權15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執行。這次記者招待會上溫家寶總理用“永遠不變”這樣強烈的語氣表達了他對穩定土地承包制本來意義的堅定認識，也預示著中央政府將下決心為穩定土地承包權作出更有效的努力。

　　第二，農業用地在轉變為非農業用地時，農民幾乎沒有議價的權利，導致大量土地交易徇私舞弊，養肥了一些開發商和一些腐敗分子，讓國家和農民雙雙吃虧。因為農民沒有議價的權利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農民極度不滿。為了解決這方面的問題，中央政府也出臺了許多政策，但因為政策執行主體的利益往往與農民的利益不一致，結果使政策的執行總是被大打折扣。從記者的報道看，這次河北定州的土地交易糾紛與地方政府的違規操作有密切關系。去年中央政府出臺了新的土地征用補償標準，使農民的利益得到了較高程度的保障，但有效實行這個制度的成本仍然很高，因此很難真正消除一些地方政府在土地征用中對農民利益的損害。

　　“半截子土地產權”的危害

　　土地承包不穩定對農村發展乃至國民經濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經常調整，農民就不會在土地上認真投入，農業經濟效率的提高將受到影響。承包權不穩定還將導致土地的使用權價格被嚴重扭曲，土地使用權的轉讓市場難以發育，土地資源的合理配置難以實現。更嚴重的是，現實土地承包制下使農民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導致農村大量土地成為農民的宅基地，出現農民住房大量空置與農民繼續申請宅基地同時并存的現象，使農村空置房屋難以成為農民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉村干部乃至各類“官商”，以至近些年農村耕地流失速度觸目驚心，失地農民達到數千萬之多。目前的土地制度還成為中國農村城市化的嚴重障礙，它使大量農民在放棄土地之后不能得到合理的補償價格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權轉讓價格鼓勵農民守住土地不放，使他們成為身份在農村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創造出一種浪費無窮、痛苦無邊的社會生活畫面。如果把土地承包權永久化改革看作下一步推動農村發展、深化農村改革的焦點，一點也不為過。

　　目前這種“半截子土地產權”還導致農村社會的不穩定。據了解，引起農村“群體性事件”的首要原因是土地糾紛，特別是征地中發生的土地糾紛。

　　“半截子土地產權”還給國民經濟的宏觀運行帶來了不小的危害。按現行法律，農民進入設區的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權。這個制度使農民在進入城市以后得不到放棄土地財產權的任何補償，農民也不愿意放棄土地，使得農民不得不選擇定居農村、做工于城市的生活。這個法律規定顯然不利于農村剩余勞動力轉移到城市，也不利于城鄉經濟的統籌協調發展。這個由政策導向所產生的結果，造成了國民經濟的深刻的結構性缺陷，極大地約束了國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

　　由于現行土地制度及其關聯作用的約束，勞資關系的某種可能的平衡受到破壞，給政府調節企業行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業點附近，而是不穩定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業的發展增加風險。工商企業因此難以制定用工計劃，也難以執行定貨合同。2004年上半年出現的“民工荒”已經顯示出這方面的后果。企業經營本來要面對產品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產生的風險，現在平添勞動力供應的風險，這自然給國家使用傳統手段調節經濟增加了困難。從勞動方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區間的平均收益水平，而目前的制度結構使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調節勞動力區域布局的手段，這便增加了政府調節勞動力市場的難度。

　　現行土地制度給國民經濟總量平衡的調節增加了困難。農民工進城就業，他本來既是生產者，又是消費者。他占有了城市的就業崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農民工與城里人搶飯碗的問題。但是，中國的農民工往往在城里扮演生產者角色，又在鄉里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”(供應等于需求)的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉移，城市經濟部門的總量均衡狀態為總供給大于總需求，而農村經濟部門表現為總需求大于總供給。產生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導致農民作為消費者的福利損失，農民是高昂物價的直接承受者。這種狀況同樣增加了政府對宏觀經濟實行調控的難度。

　　土地制度的缺陷及其關聯作用還壓縮了中國市場，產生了“資本過剩”與“勞動過剩”一并存在的深刻的結構性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得中國廉價加工業品包含了制度性因素產生的成本“節約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過剩”(表現為利率低)與“勞動過剩”一并存在的結構性問題。中國是一個有“有教無類”傳統的國家，基礎社會的百姓曾經享有高于歐洲國家的教育水平，可是現在竟然成了一個提供廉價勞動力的國家，想來讓我們羞愧。我們的廉價勞動力主要是制度的結果，而不是所謂“素質”低下的結果。這個結構性問題加深了中國經濟的二元結構的矛盾，同樣給政府的宏觀政策時時帶來了困難。

　　如何改革“半截子土地產權”？

　　今年3月14日，溫家寶總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：農民對土地的生產經營自主權將長期保持不變，也就是永遠不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國農村實行的家庭承包經營制度長期穩定不變，也是指農民對現有承包地的承包權長期穩定不變。總理的回答表達了中央政府準備進一步強化農民土地財產權利、真正實現農村土地制度改革預期目標的決心。

　　農村土地制度如果再不做調整，將誤國誤民，貽害無窮。解決問題的出路是按照溫家寶總理“永遠不變”的指示下決心把土地承包權永久地固定給廣大農民，使農民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產權。為了實現這個目標，需要慎重工作，作好各項配套改革。要根據現有農村人口狀況，適當調整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權“永久化”。要對農民的土地財產權的交易給予約束，防止短期內出現“大土地所有制”，避免一部分農民因喪失土地流離失所。要建立農村社會保障制度和醫療保險制度，防止農民因天災病禍出賣土地承包權。無論商業占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農民交易，使農民在喪失土地后有能力轉移到城市從事其他工作。只要方向對頭，這些技術性改革并不難做到。許多國家的經驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環境，農民不會因為有了明晰的土地財產權而大量地隨意出賣土地。常常出現的情況反而是農民不愿意放棄土地而導致土地集約經營出現困難。我們相信，中國農民也會珍惜自己的土地承包權；這種承包權越是因為“永久化”而固定為土地財產權，農民就越會珍惜自己的土地承包權。

　　當我們通過進一步深化改革，建立起農民的土地財產權以后，農村社會自然不會立刻變成天堂，一些問題不免要發生，但那時的問題一定比現在少得多。那種患得患失、不思進取的保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關鍵時刻，政治家的決斷具有扭轉乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動，依此推動新一輪中國農村改革走向深入。至于新的土地改革所產生的一些技術性問題，我以為并不難解決，只是在這里不適宜討論。

　　(作者為中國社科院農村發展研究所研究員)