管制者創(chuàng)新--以煙草專賣制度下的工商分離為例

　　趙曉

　　筆者自提出“政府企業(yè)家”的概念后，得到許多朋友的認同。但筆者以往舉出的政府企業(yè)家大都為地方政府官員(在中國，地方政府被稱為“塊塊”，因此，這些企業(yè)家可以稱之為塊塊企業(yè)家)。而筆者發(fā)現(xiàn)，垂直型的政府部門甚至人們深惡痛絕的“管制者”即條條官員在某些因素和條件驅動下，也可能在某些條件下成為政府企業(yè)家。

　　中國煙草專賣制度下的“工商分離”創(chuàng)新

　　嚴格的計劃管理是迄今為止我國煙草專賣制度的重要內容和手段；具體包括煙草專賣、卷煙生產(chǎn)特許和產(chǎn)量指令性計劃管理三大內容。其中，煙草專賣中的總量控制是通過“生產(chǎn)計劃指標”來實現(xiàn)的。最終，卷煙生產(chǎn)計劃指標成了中央和各省級政府之間的雙重承諾和博弈的重要組成部分。

　　雖然生產(chǎn)計劃指標在前期尤其是在規(guī)范市場行為方面做出了積極的貢獻，但在隨后的經(jīng)濟活動中也逐步顯現(xiàn)出其弊端：主要表現(xiàn)為中央在考慮新增產(chǎn)量的安排時，受非市場因素影響太大，指標確定難以合理，致使優(yōu)勢生產(chǎn)企業(yè)無法發(fā)揮優(yōu)勢，劣勢企業(yè)也能繼續(xù)生存。一句話，企業(yè)生死不是由產(chǎn)品的競爭決定的，而是由“指標”的競爭決定的。

　　在煙草專賣制度中，商業(yè)流通和工業(yè)生產(chǎn)是煙草專賣的兩個重要組成部分。2003年以前，兩部分業(yè)務由同一部門管理，中央將計劃產(chǎn)量指標分配到省一級，省內的生產(chǎn)銷售由省局負責，省際之間的銷售則由國家局來協(xié)調，稱為“工商合一”。

　　在“工商合一”的制度安排下，生產(chǎn)計劃指標直接影響到各省財政狀況，同時受生產(chǎn)指標和流通指標的約束，地方政府遂利用專賣體制下的單一銷售渠道制造進入壁壘，事實上將國家專賣制度演變成地方專賣制度，形成地方保護主義，抑制企業(yè)的跨省競爭。

　　2003年，國家煙草專賣局實施了生產(chǎn)和銷售兩部分的業(yè)務分開管理的重大改革，對省級煙草公司的職能進行拆分，責令煙草生產(chǎn)和銷售分別由工業(yè)公司和商業(yè)公司負責，人稱“工商分離”。

　　“工商分離”在專賣制度不變的情況下，將“地方專賣”體制下的商業(yè)主體和工業(yè)主體(當?shù)?之間的合約從要素合約轉變?yōu)楫a(chǎn)品合約，從而改變了原有在同一地區(qū)的工業(yè)和商業(yè)之間的關系，從制度上保證了全國所有煙草工業(yè)企業(yè)在市場競爭中的平等地位，成功打破了地方保護主義，并促進市場競由于“工商分離”的創(chuàng)新，優(yōu)勢企業(yè)得到更好的發(fā)展。前10位生產(chǎn)企業(yè)所占的市場份額從2002年的28.94%提高到32.03%，并直接導致了近年來煙草生產(chǎn)企業(yè)兼并重組的浪潮。與此同時， 2004年煙草行業(yè)實現(xiàn)稅利2100億元，比上年增加450億元，增長26%�？梢哉f，“工商分離”的改革是一次成功的創(chuàng)新。

　　管制者創(chuàng)新的解析

　　眾所周知，制度創(chuàng)新可以分基礎制度創(chuàng)新與次級制度創(chuàng)新。基礎制度的創(chuàng)新一般是經(jīng)過戰(zhàn)爭或立憲來完成，其創(chuàng)新成本往往非常高昂。相比之下，次級制度創(chuàng)新是在不改變基本制度的前提下進行，往往有“投入小見效快”的特點。

　　以往，經(jīng)濟學對制度的理解偏于靜態(tài)，即將法律法規(guī)、習慣、風俗等看成是相對穩(wěn)定的制度形態(tài)(如諾斯)，而最新的經(jīng)濟學觀點卻認為，制度實際上是市場參與人在環(huán)境、技術與人口約束下的一種博弈均衡(青木昌彥等)。這意味著，制度是一種隨博弈力量變化而變化的狀態(tài)。制度的這種解說要求我們透過“現(xiàn)象”看“本質”，透過“名詞”看“動詞”，認清制度背后的各種力量及其博弈選擇。

　　從中國煙草管制者的行為選擇看，它和管制者稟賦、風險偏好有關，也與被管制者行為、社會評價體系的價值取向、外部環(huán)境有關。

　　一般以為，管制者總是和被管制者不處于平等地位，管制者總是在對被管制者“發(fā)號施令”，而被管制者總是處于被動地位，兩者是對立的。其實，管制者和被管制者也可以是互動的關系。

　　比如，優(yōu)勢企業(yè)及其所在地區(qū)政府壓力就可能成為管制者創(chuàng)新的一大動力。而從外部環(huán)境而論，在入世前，國家的專賣制度充當?shù)闹皇侵袊鵁煵萜髽I(yè)的庇護傘，管制者較少考慮和國際巨頭的競爭問題，社會對煙草產(chǎn)業(yè)提的要求也不高。但在入世后，煙草行業(yè)將走向開放，管制者必須對中國煙草業(yè)與國際煙草業(yè)的競爭結果負責，同時，社會對煙草業(yè)也開始參照國際水平提出更高的發(fā)展要求，這就成為管制者創(chuàng)新的強大的外部壓力。

　　管制者的創(chuàng)新也是具有內生動力的，這與創(chuàng)新給個人帶來的效用預期以及制度創(chuàng)新的機會成本有關。如果成本較小，而預期收益很大，管制者就會作出創(chuàng)新的選擇。

　　(本文為作者與北京科技大學譚國榮合作完成)