遲福林：公共需求變化與政府轉型

　　遲福林/文

　　在我國社會矛盾和社會問題日益突出的大背景下，建設公共服務型政府對我國經濟社會的協調發展和市場化改革進程有決定性影響�，F實情況表明，全面協調利益關系的關鍵，在于政府能夠提供有效的公共產品和公共服務，以逐步適應全社會公共需求變化的新形勢。

　　一、我國正步入公共需求快速增長和深刻變化的重要時期，政府轉型面臨新的挑戰

　　我國進入經濟社會轉型時期，利益主體和社會結構正在發生重要改變，社會矛盾和社會問題日益突出，并已成為世界上收入差距比較大、城鄉差距比較嚴重，就業、公共醫療、義務教育、社會保障等公共需求和公共服務方面問題比較突出的國家之一。這一現實，給改革發展和建設和諧社會帶來許多不穩定因素，給政府擴大社會管理和公共服務職能提出嚴峻而迫切的重大課題。

　　1、我國的公共需求呈現快速增長的趨勢。國際經驗說明，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速擴張的時期。我國正處在從一般溫飽社會向全面小康社會加快發展、從傳統農業社會向工業社會加速轉型的關鍵時期。在這個發展與轉型的特定時期，已開始形成全社會公共需求快速增長的現實基礎，其主要特點是：

　　(1)公共需求以超常的速度增長，并將逐步成為經濟社會發展的重要動力和市場需求的主流。90年代中期至今的10年間，我國城鎮居民在教育、醫療、社會保障等方面公共需求的比重大幅上升。有專家估計，近10年城鎮居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重，相當于過去5年公共需求比重的總體增幅。

　　(2)隨著人們收入水平的不斷提高，公共需求的結構變化相當快，并逐漸由消費型向發展型升級。近10多年來，無論是城市還是農村，人們衣食支出的年均增長普遍低于總消費的增長，而醫療、文化、教育等方面的年均增長則大大高于總消費的增長。

　　(3)由于收入差距的不斷擴大，社會結構和公共需求的主體進一步分化，并由此使社會矛盾復雜化。

　　(4)隨著我國經濟結構和社會結構的快速變化，就業、人口、資源、環境等矛盾和問題快速顯現，并使公共需求的供給面臨嚴重不足。

　　(5)廣大農民在義務教育、醫療、養老保障等方面潛在的公共需求開始轉化為現實需求。尤其是上億農民工日益強烈的基本公共需求，要盡快采取措施妥善解決。

　　2、我國的公共服務面臨巨大壓力。經驗表明，一國在經濟發展的過程中，可能面臨公共產品供求失衡的局面。從我國經濟體制轉軌和經濟發展的要求看，我們面臨著公共產品供給的雙重壓力：一方面要承擔改革成本，解決歷史欠賬問題；一方面又要著眼于發展，并為中長期發展創造條件。公共需求的全面增長與公共產品供給的短缺以及公共服務的不到位，已是一個相當突出的問題。但是，現實的主要問題是，政府的公共服務職能相當薄弱，主要精力和大部分財力還沒有用到社會事業發展和公共產品供給方面，并且對擴大和強化公共服務職能缺乏深刻的了解和緊迫感。

　　3、以公共服務為中心的政府轉型牽動經濟社會發展全局。隨著公共需求的快速增長，社會結構進一步分化，社會矛盾更加復雜，不同社會主體之間的利益沖突不可避免，并將引發一系列社會問題，加大社會風險程度。拉美一些國家的實踐告訴我們，這些矛盾和問題如果處理不好，不僅會激化社會矛盾，并會由此導致經濟社會發展的中斷或倒退。因此，適應全社會公共需求的變化，擴大政府的公共服務職能，是保持經濟持續增長、解決錯綜復雜的社會矛盾和實現社會穩定發展的關鍵舉措。

　　二、適應公共需求變化的新形勢，實現政府公共服務理念的創新

　　快速增長的公共需求與基本公共產品供給的嚴重不足，已對政府轉型提出越來越迫切的要求。政府積極回應人們日益增長的公共需求，最重要的是實現公共服務理念的創新，加快推進以公共服務為中心的政府職能轉變。

　　1、在初步建立市場經濟體制的條件下，應當加快實現以公共服務為中心的政府職能轉變。這里，有三點認識很重要：

　　(1)在市場經濟條件下，經濟建設的主體是企業、是社會，政府的主要職能是為經濟發展提供良好的市場環境和社會環境。無論是經濟調節、市場監督，還是社會管理，其本質都是公共服務。這就要求把政府對經濟的有效管理和控制，主要限定在公共服務的范圍。強化公共服務理念和公共服務職能，是市場化改革新階段以經濟建設為中心對政府作用的客觀要求。

　　(2)目前我國突出的社會矛盾和社會問題，已經對經濟的持續增長構成威脅。政府應當把自己的主要注意力轉移到加快解決就業、收入分配、社會保障等方面，積極促進社會事業的發展。這樣，才能為以經濟建設為中心提供重要的社會條件。

　　(3)隨著公共需求的快速增長，人們日益迫切地要求政府為他們提供基本而有保障的公共產品和公共服務，人們越來越期望建設一個公開、透明和沒有腐敗的政府�，F實生活中，一些政府重視招商引資，熱衷以批租土地為主要內容的經營城市，忽略廣大百姓的利益訴求。例如，一些城市房價上漲過快，與當地政府主導和直接參與是分不開的，他們重視征地和建中高檔住宅，忽視經濟適用房和廉價租房。長期以來的這類行為，使政府的公共形象在廣大百姓中大打折扣，并由此引發了新的社會矛盾和社會問題。

　　2、為有效地解決不斷擴大的收入分配差距，政府關注的重點應從效率轉到社會公平上。我國市場化改革的新階段，利益關系開始發生兩個大的變化：一是由利益傾斜向利益兼顧轉變；二是由利益調整向利益調整和利益增進并重轉變。這就需要在公平與效率之間尋求新的、合理的協調。從現實情況分析，貧富差距嚴重并不斷擴大的主要原因之一，在于政府的社會再分配職能嚴重缺位。當前，由于貧富差距過大，弱勢群體有所增多，改革與多數人利益的問題，已引起全社會的普遍關注。在這種情況下，政府應當把主要注意力放到協調重大利益關系上，放到社會再分配上，放到著力解決社會公平問題上。為此，在解決市場化分配的同時，要更突出地抓好社會再分配，努力形成兼顧效率和公平的收入分配和再分配機制，盡快確立和完善多層次的社會保障體系，加快就業體制改革，建立和完善從中央到地方的就業服務體系。

　　3、適應利益主體多元化的客觀需求，實現一元社會向多元社會的轉變。政府、企業和社會組織是現代社會的三大支柱，社會組織在提供公共服務方面有著特殊的作用。當前，在利益集團開始形成、利益主體和社會結構多元化已成為基本現實的情況下，不同的社會組織能夠反映不同的具體利益要求。因此，有組織和有秩序的利益表達和利益訴求不可避免。這就涉及到對社會轉型時期民間組織作用的判斷。這里，我有兩點初步的分析：第一，有組織的理性比非組織的個人更有效。有組織就可以談判，可以協商。穩妥地發展民間組織，形成在黨領導下的協商對話制度，遠比非理性的個體行為要好得多。第二，在社會矛盾尚不可能轉化為政治矛盾的前提下，穩妥地發展民間組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用，有利于通過利益的表達和博弈來化解社會矛盾，以保持社會的均衡發展，更好地建設和諧社會。

　　三、按照公共需求變化的客觀要求，加快推進政府轉型的實際進程

　　當前，加快推進政府轉型有兩個大的背景：一是經濟發展中許多深層次的矛盾和問題都同政府職能轉變相聯系；二是社會生活中突出的矛盾和潛在的風險，要求強化政府的公共服務職能。在這種特定的背景下，我們要把政府改革放到更加突出的位置，努力實現政府轉型的實質性突破。

　　1、以公共服務為中心的政府轉型事實上已經成為改革攻堅的重點。政府改革滯后，事實上越來越制約著其他領域改革的進程，并由此增加了改革的復雜性和難度。未來幾年，我國的改革有可能發生幾個重要的轉變，例如：第一，由微觀體制改革向宏觀管理體制改革的推進和轉變；第二，由競爭性領域的改革向壟斷性領域改革的推進和轉變；第三，由經濟體制改革向社會體制改革的推進和轉變。這三方面改革的推進和轉變，在相當大程度上依賴于政府轉型。“十一五”時期以政府轉型為重點，各項改革才會有新的進展。

　　2、以公共服務為主要目標，加快行政體制改革。從關注公共需求變化和擴大政府公共服務職能出發，是新階段行政體制改革的基本要求。這就要特別強調明確劃分和嚴格規范各級政府在公共服務中的責任和權利，在此基礎上深化地方行政管理體制改革。此外，加快構建以公共服務為目標的公共治理結構與公共服務體系，并按照這一目標推進事業單位改革。

　　3、按照公共利益和公共服務的要求，推進公共政策的轉型和創新。公共政策的轉型和創新根源于公共需求和公共利益的變化，目的是公平、公正地分享經濟社會發展的成果。制定和實行公共政策的過程，實質就是協調社會利益關系的過程。以人為本、建設和諧社會，是新時期公共政策的基本目標和本質內容。政府是公共政策的制定者和執行者。要使公共政策取信于民，就要建立責任政府，對履行公共服務職能決策失誤和不作為的政府官員追究責任。當前，尤其要從義務教育、公共醫療、房地產價格上漲、群體事件等關系老百姓切身利益的事情開始，啟動公共服務的問責制。并且，重大的公共政策決策一定要保證利益相關者的知情權，使公共政策的制定與執行置于公眾的參與和監督之下。

　　4、推進政府轉型，需要建立改革統籌協調機制。隨著改革的深化，某些政府部門本身成了改革的對象。從去年的宏觀調控看，政府部門的某些行為，不僅具有部門局限性，還具有較強的自身利益的特點。這樣，就有可能產生各種形式的假改革、不改革，使改革在實踐中大打折扣，并容易導致人們對改革產生某些誤解。因此，要在中央政府的統一領導下，建立高層次的改革協調機構，以統籌協調繼續推進改革中各部門以及中央與地方的利益關系，并由此進一步形成對改革的共識和改革的合力，營造良好的改革氛圍，為建設和諧社會提供制度保障。（作者系中國(海南)改革發展研究院院長 本文為作者在“政府轉型與建設和諧社會”國際研討會上的發言）