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我國目前正處在快速的工業化和城鎮化進程中，伴隨這一進程，城市住房和非農業用地的需求也隨之增加，大量的農業土地轉化為城市用地。據估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達4000-5000萬人。國家強制性大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇。本報告主要利用一些個案調查材料分析了失地農民的就業和社會保障狀況，提出了解決失地農民問題的政策建議。
一、失地農民的總體狀況
失地農民的數量。除了大中型基礎設施建設，中國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地不足0.7畝。國家統計局2003年在全國開展了失地農民的調查。調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。從調查的情況看，43%的調查戶完全喪失了耕地。在這2942戶中，共有家庭人口12170人，其中勞動力7187人，平均每戶4.14人，勞動力2.44人；原有耕地13740.15畝，平均每戶4.67畝，平均每人1.13畝。從2000年至今，這些農戶的耕地共被占用9400.15畝，平均每戶被占用3.2畝。現在尚余耕地4340畝，平均每戶1.48畝，平均每人0.36畝。其中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調查總戶數的15%；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42%，完全喪失耕地的有1263戶，約占43%。目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地，變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，多數研究者估計，至少3400萬農民因此完全失去土地或部分失去土地。
這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，為了保障這一戰略的實施，中國對農地轉非農使用實行嚴格的審批，地方政府為了經濟發展用地，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據衛星遙感資料，違規用地數量一般占用地總量的20-30%以上。許多專家估計，如果考慮違規占用耕地，目前失地或部分失地農民的數量可能高達4000-5000萬人。2000年至2010年的非農建設占用耕地計劃指標是1850萬畝，2000年至2030年計劃占用耕地將超過5450萬畝。
失地農民主要集中在大中城市的郊區，在一些經濟發達地區失地農民人數較多。近20年以來，上海市共征用、使用土地約144萬畝，其中以征用土地為主，征地、租地之比大約為7：3。目前上海市失地農民的總數已超過百萬。自1993年以來，北京市失地農民累計達33萬。江蘇無錫市在2000年至2002年的三年中共有20.83萬畝農田被征用使用，造成11.39萬農戶的36.76萬農民失地，其中完全失去土地的有8.99萬戶，人均土地不足0.2畝的2.37萬戶。浙江省紹興縣被征地農民累計達17.2萬人，占農村人口的28.2%。
二、失地農民的就業和生活狀況
在計劃經濟時期，對失地農民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業自行安置征地農業人員，但已安置的征地勞動力相當一部分實際處于失業狀態。上海市對年齡在45周歲以下的征地勞動力負責就業安置。截止到2002年第一季度，全市累計安置征地勞動力45萬余人。截止到2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農轉非”人員共計20.5萬人，其中勞動年齡人口11.4萬人，獲得就業安置的為5.3萬人，占46.49%。上個世紀90年代中期以來，企業為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業安置的征地農民首先受到沖擊。目前，在上海全市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30%的人實際處于離崗狀態。北京豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有3個隊，1100余人。從目前情況看，除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他獲得就業安置人員90%以上都已下崗、失業。
2、90年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業，自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業市場也發生了變化，征地用于市政、房地產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農民，因而沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經難以執行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規定，凡采取這一方式安置者可以領取1.5萬--3萬元不等的一次性補助費。自謀職業這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的普遍歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近1／4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90%以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業技能，在就業方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農民自謀職業困難，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。無錫市失地農民中處于勞動時間段的有21.07萬人，其中有固定工作的12.58萬人，占59.7%；有臨時性工作的5.33萬人，占25.3%；沒有工作的3.15萬人，占15%。其中沒有工作或只有臨時工作的共有8.49萬人，占失地勞動力總數的40.3%。國家統計局對全國2942個失地農戶的調查表明，這些失地農戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業197人，僅約占勞動力總數2.7%；外出務工1784人，約占24.8%；經營二三產業1965人，約占27.3%；從事農業1807人，約占25.2%；賦閑在家1434人，約占20%。
征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍。土地是農民的基本生產資料，征用土地必然影響農民的生計。在土地被征用后，多數離城鎮較近的農戶，他們的收入程度不同地有所增長，主要得益于有較多外出務工機會。耕地被占用后，多數農戶生活穩定并有所提高。有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創業。土地被征用后，因失去土地或土地減少而導致農民生活水平下降的現象相當普遍。例如，根據國家統計局對2942戶的調查，耕地被占用前年人均純收入平均為2765元，耕地被占用后年人均純收入平均為2739元，約下降了1%。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調查總戶數的43%；持平的有324戶，約占11%；下降的有1353戶，約占46%。土地被征用后收入減少的農戶，大多是傳統農業地區的純農業戶。他們除了農業生產活動外，基本沒有其它的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中，約有56%的農戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調查的農戶中有83%的收入比征地前下降。福建調查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為2711元，被占用后下降為2232元，下降幅度約為17%。陜西調查戶生活消費支出水平大約下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調查了320戶，下降的有106戶，約占33%。
三、失地農民的社會保障
在普遍實行貨幣補償后，失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的尚不到三分之一，而醫療保險和失業保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養老保險的僅5.53萬人，占失地農民總數的15%；失地農民中已領取各種養老金為4.31萬人，占已達到領取養老金年齡標準失地農民總數的47%。
近年來，為失地農民建立社會保障受到重視，一些經濟發達地區和大中城市為解決失地農民的生活保障問題進行了探索。浙江省是在全國率先建立失地農民社會保障的地區。自1999年新土地管理辦法頒布實施以來，到2003年底，浙江省非農建設征用耕地達159.88萬畝，被征地農民達200萬人，全省各級政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農民通過參加基本生活保障、養老保險等方式，目前全省已有52萬被征地農民納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農民已在按月領取。浙江省失地農民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。此種方法嘉興市市區已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮職工基本養老保險；未到勞動年齡段一次性發給征地安置補助費。以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結合型優點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統一制度納入城鎮社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現基金收支平衡。
失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障。這部分人處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。從家庭養老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭養老功能。同時，自20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0%—17.7%。中國農村正在進入一個老齡化的社會。據江西的調查，每100個失地農戶中有7個60歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會穩定。
四、解決失地農民問題的政策建議
在城市化過程中，大量農業土地轉為城市用地具有一定的必然性。失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。中國現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農民，而是造成了大批農民失地失業；不僅沒有縮小城鄉差距，而是擴大了社會不公。
從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。
首先，以保障農民權益為核心，改革征地制度
一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。
二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍都有嚴格的界定。
三是對農民給予公平的補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。
四是完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。
其次，允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉
根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判。讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。
第三，廣開渠道促進失地農民就業
一是建立健全失地農民再就業培訓機制。失地農民普遍認為失業是他們面臨的最大問題。農民失去土地后，客觀上需要從農業轉向其他行業。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農民的長遠利益。在勞動就業方面給予就業指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業創造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民應提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并在一定年限內享受城鎮下崗工人的稅費待遇等。
二是建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營。對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。“撤村建居”的，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。
第四，建立失地農民社會安全網
從長遠、規范的方向看，為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、村集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。
建立失地農民社會安全網，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。(作者單位：國務院發展研究中心農村部)
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