羅守全：試論中國糧食宏觀調控的目標

　　文 / 羅守全

　　一、 問題的提出

　　近年來，我國糧食流通體制市場化改革不斷深化。2004年，在總結經驗的基礎上，全面放開了糧食收購和市場，標志著我國糧食流通市場化改革邁出了實質性步伐。應該看到 ，市場機制與宏觀調控的有機結合是現代市場經濟的根本特征。因此，在充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用的同時，政府還必須加強和改善宏觀調控。中國糧食問題的重要性、艱巨性、復雜性和特殊性，決定了我國糧食宏觀調控任務的艱巨性和復雜性。要加強宏觀調控，首先必須明確宏觀調控的目標。如果目標不明確，不僅會影響到旨在彌補市場缺陷的政府調控作用的發揮，甚至還可能會產生“逆向”調控，導致糧食資源配置的低效率。

　　二、中國糧食宏觀調控的主要目標

　　宏觀調控是指一個國家的中央政府遵循自然規律和經濟規律，運用經濟、法律和必要的行政手段，從系統、綜合和全局的角度，對經濟運行狀況和發展趨勢進行總體指導和調節，以保持經濟總量平衡，促進經濟結構的優化，提高宏觀經濟效益，實現可持續發展，推動社會全面進步。黨的十六大確定的我國宏觀調控的主要目標是：促進經濟增長、增加就業、穩定物價、保持國際收支平衡。這個宏觀調控目標體系內涵豐富、覆蓋面廣。糧食宏觀調控作為國家宏觀調控的重要組成部分，其目標的制定應服從和服務于國家宏觀調控的總體目標。由于各國資源稟賦、所處社會歷史發展階段等方面的差異，在制定糧食具體調控目標時側重點也有所不同。一般而言，在市場經濟發達的工業化國家，政府糧食宏觀調控的主要目標是促進糧食生產結構優化、提高本國糧食的國際競爭力。對于大多數發展中國家，不斷提高糧食自給能力，滿足人們基本的糧食消費需求仍是政府糧食宏觀調控的重點。為確保社會主義市場經濟條件下國家糧食安全，中國糧食宏觀調控的主要目標是：

　　(一)保持全國糧食供求總量基本平衡

　　1.保持全國糧食供求總量基本平衡對中國具有十分重要的現實意義。糧食是人類最基本的生活資料。古今中外，任何國家，任何民族，要生存，要發展，都不能不首先解決好糧食問題。這是一條為歷史一再證明了的真理。對于中國這樣一個人口眾多的發展中國家而言，糧食始終是關系國計民生的大問題，任何時候都不可掉以輕心。

　　新中國成立以來，中國政府始終把加強農業、解決人民吃飯問題作為首要任務。經過半個世紀特別是改革開放二十多年的努力，中國糧食生產能力得到很大提高，實現了糧食供給由長期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉變，創造了依靠自己力量使近13億人民豐衣足食的奇跡。但是,中國人口數量大，耕地和水資源短缺，生態環境脆弱，這些基本國情決定了中國糧食問題將長期存在，實現糧食供求總量的基本平衡仍是一項艱巨的任務。

　　從需求看，中國糧食消費需求呈剛性增長。影響糧食需求總量的兩大因素，一是人口規模，二是人均糧食消費水平。中國擁有13億人口(占世界總人口的22%)，按年均凈增長1000萬人口計算，估計到2030年，中國人口將接近16億左右的峰值。按人均400公斤的年糧食消費量計算，2030年中國每年的糧食消費量將達到6.4億噸左右。中國目前糧食綜合生產能力只有5億噸左右，糧食產需還存在不小的缺口。從供給看，中國糧食生產較多地受到資源的約束。糧食是資源消耗性產品，需要占用較多的耕地，消耗大量的水資源。而中國耕地資源和水資源都相對十分短缺(均為世界資源總量的7%)。隨著工業化、城鎮化的推進，建設用地增加，耕地減少不可避免。而水資源的時空分布極不均勻，南澇北旱現象十分突出。另外，中國生態環境脆弱，農業防災抗災的能力不強，還沒有從根本上擺脫靠天吃飯的局面。這些不利因素將會長期制約著中國糧食的持續穩定增長。

　　當前有一個很流行的觀點，就是通過國際市場來實現中國糧食供求總量的基本平衡，然而這種想法不現實。一方面，世界的糧食資源有限，不可能長期為中國提供足夠多的糧食。目前每年世界谷物貿易量只有2億噸左右，而且糧食國際市場相對固定。如果中國從國際市場大量進口糧食，將會刺激國際糧價大幅上升，一些糧食短缺的發展中國家饑餓與貧困將更加嚴重。另一方面，國際社會，特別是實行單邊主義政策的主要糧食生產國，由于意識形態的差異而對我實施"糧食禁運"的可能性并不能完全排除。因此，要解決中國的糧食問題，滿足十幾億人口的糧食需求，不可能過分依靠國際市場來解決，必須立足于國內生產，實現糧食基本自給。

　　2.宏觀調控是保持糧食供求總量基本平衡的必然選擇。在市場經濟條件下，市場對實現資源的優化配置發揮著積極的作用。盡管糧食是關系國計民生的一種特殊商品，無論它怎么特殊，它的商品屬性仍然是第一位的，因此應該而且必須通過市場調節的方式來優化糧食資源配置。我國從2004年全面放開糧食購銷市場，正是為了充分發揮市場機制的積極作用。同時也應看到，市場調節存在固有的弱點和缺陷，主要表現為市場調節具有自發性、盲目性、滯后性，這將會導致經濟波動和資源浪費，特別是在糧食生產上，這種影響更為明顯。因為糧食屬于生活必需品，幾乎沒有其他替代品，因此需求彈性很小，而供給彈性相對較大。根據“蛛網”理論，糧食價格與產量的波動越來越大，距離均衡點越來越遠，無法恢復均衡�？梢�，糧食不能通過市場機制來自發實現供求總量的長期基本平衡。同時，現實的市場是不完全競爭市場和不完全信息市場，這些情況都會妨礙市場機制的正常運行，必須通過政府宏觀調控，把政府"有形的手"與市場"無形的手"結合起來，才能克服市場的種種缺陷，保證糧食供求總量基本平衡。

　　3.確定糧食供求總量目標。糧食供求總量的宏觀調控，既要制定中長期發展目標，也應有具體的年度目標。由于糧食需求呈剛性增長，在人們基本解決溫飽問題以后，糧食需求在一定時期內保持相對平穩的增長趨勢，因此，無論是中長期目標還是短期目標，保證糧食供求總量基本平衡主要通過調整糧食供給來實現。

　　從中長期看，為了保證足夠的糧食供給量，國家應在保護耕地面積、增加農業基礎設施建設和推動科技進步等方面制定長遠發展規劃，并督促各地和有關部門積極落實，以不斷提高糧食綜合生產能力。從年度目標看，應著重從生產、庫存和進出口幾個方面入手，統籌考慮，科學制定出年度的生產、庫存和進出口等各項指標的具體調控目標。當然，這些目標往往存在相互制約的關系，因此要注意做好具體目標值的相互協調。在確定調控的目標后，有關部門按照職責分工，實施具體調控，使糧食調控的目標函數效益最大化。

　　(二)保持糧食價格在合理水平上基本穩定

　　1.實施糧食價格調控是市場經濟的內在要求。在市場經濟中，糧食價格的形成具有強烈的時間性特征，供給和需求在時間上的不對稱可能會導致價格劇烈波動。這種波動主要表現在兩個方面：首先，糧食價格在一年中由于集中供給和常年消費導致價格呈現季節性波動；其次，糧食價格在不同年份間由于缺乏長期定價機制而呈現周期性波動。價格的劇烈波動必然會帶來生產規模的劇烈調整，而每一次劇烈調整都會造成社會資源的浪費，社會生產力的破壞和社會福利的損失。目前，我國糧食期貨市場很不完善，還沒有很好地發揮發現和穩定糧食價格功能，糧食供求一旦出現不平衡，糧食價格就會出現明顯波動。這種價格的放大效應無論對于糧食生產，還是國民經濟全局都具有極大的破壞性。因此，為熨平糧食價格的波動，保持糧食價格基本穩定，國家必須對糧食價格進行宏觀調控。

　　2.確定合理的糧食價格目標。價格是政府實施宏觀調控的重要工具，糧食價格是糧食宏觀調控目標最集中的表現形式。在確定糧食價格的具體目標時，應注意考慮以下問題：一是目標價格要以理論均衡價格為參考依據。由于市場價格始終是圍繞理論均衡價格上下波動的，價格過高，刺激生產，可能導致供過于求；價格偏低，抑制生產，又可能導致供不應求。因此，在實踐中必須確定一個合理的目標價格區域，將價格波動限制在一定的范圍內，使糧食供給和需求保持基本平衡。二是目標價格應逐漸向國際市場價格靠攏，與國際市場接軌，避免國際糧食沖擊國內市場。這樣，在保證國內糧食市場供求基本平衡的同時，進一步促進種植結構的調整，促進糧食生產與經營的規模化、專業化、產業化和區域化，不斷增強國內糧食的國際競爭力。

　　糧食供求總量調控和對糧食價格調控具有十分密切的關系。二者相互促進，相互影響。糧食供求總量的基本平衡，可以促進糧食價格的基本穩定；在糧食價格基本穩定的條件下，糧食的供求也會趨于平穩。但是，由于糧食供求以及價格形成具有自身的特點，必須堅持統籌兼顧。為實現糧食供求總量的基本平衡和價格的基本穩定，應主要通過經濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。在供求總量平衡調控方面，可采取財政補貼、稅收、金融等經濟手段。在價格調控方面，可采取價格補貼等經濟手段，在必要時也可采取最低收購價和最高銷售限價等行政手段。

　　作者單位：國家糧食局調控司

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