東北試點(diǎn)醒示：增值稅改革不宜賦予優(yōu)惠功能

　　本報(bào)記者 劉 欣 馬 莉

　　編者按：增值稅轉(zhuǎn)型改革勢(shì)在必行，但對(duì)稅改目標(biāo)、步驟尚存爭(zhēng)論。國家首先選擇東北地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。但矛盾亦顯而易見：一方面增值稅為“中性”特征，另一方面，又將增值稅改革作為振興東北老工業(yè)基地的重要稅收優(yōu)惠舉措。增值稅轉(zhuǎn)型改革的必要條件已然具備，即近年稅收收入的快速增長(zhǎng)。增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)總結(jié)東北試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快在全國范圍 內(nèi)推開。本文作者明確提出盡量減少改革的成本，在全國推開時(shí)可暫時(shí)采取限定抵扣范圍(新增機(jī)器設(shè)備)、實(shí)行增量環(huán)比抵扣等過渡性措施，減輕對(duì)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過大影響。本文陳述受到權(quán)威決策部門的重視。

　　文／楊之剛 張 斌

　　2004年9月增值稅轉(zhuǎn)型改革以東北地區(qū)部分行業(yè)試點(diǎn)為開端正式拉開了序幕。學(xué)術(shù)界和實(shí)際工作部門關(guān)于增值稅轉(zhuǎn)型改革的必要性和基本原則早已達(dá)成共識(shí)，當(dāng)前人們更為普遍關(guān)注的問題是：增值稅轉(zhuǎn)型改革在全國范圍推開的時(shí)機(jī)；增值稅轉(zhuǎn)型對(duì)財(cái)政收入的影響；轉(zhuǎn)型改革與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)；改革的具體操作步驟及過渡性措施等。

　　破除稅改目標(biāo)定位誤區(qū)

　　增值稅轉(zhuǎn)型改革首先在東北地區(qū)部分行業(yè)的試點(diǎn)，迄今為止取得了較為顯著的效果。目前大家關(guān)注的問題之一，是由于對(duì)轉(zhuǎn)型改革目標(biāo)定位的不同看法而導(dǎo)致的對(duì)改革步驟的爭(zhēng)論。我們認(rèn)為，將增值稅轉(zhuǎn)型改革視為振興東北老工業(yè)基地的重要稅收優(yōu)惠舉措的看法并不妥當(dāng)。

　　一種意見認(rèn)為，增值稅轉(zhuǎn)型改革應(yīng)該按照產(chǎn)業(yè)序列來推進(jìn)，即先從高新技術(shù)行業(yè)推開，然后是加工業(yè)、能源和技術(shù)材料等行業(yè)，最后，才是在上述內(nèi)容之外的產(chǎn)業(yè)。這樣做的目的是引導(dǎo)大量投資率先向產(chǎn)業(yè)鏈的上游集中，從而促進(jìn)我國高新技術(shù)行業(yè)的發(fā)展，最終推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈在科技水平和競(jìng)爭(zhēng)力方面的提升。還有一些學(xué)者認(rèn)為，增值稅轉(zhuǎn)型改革應(yīng)當(dāng)更加注重地區(qū)序列，應(yīng)該從東北地區(qū)試點(diǎn)開始，按照西部、中部、東部的次序逐步推進(jìn)。

　　按照上述的產(chǎn)業(yè)序列和地區(qū)序列的改革思路，下一步全國其他地區(qū)的轉(zhuǎn)型改革就將有三種模式可供選擇。一種是按產(chǎn)業(yè)序列進(jìn)行，即選擇有關(guān)產(chǎn)業(yè)分期在全國實(shí)施改革；第二種是按地區(qū)序列進(jìn)行，即分步驟選擇有關(guān)地區(qū)的所有產(chǎn)業(yè)實(shí)施改革；第三種是像東北一樣兼顧產(chǎn)業(yè)序列和地區(qū)序列，即仍然先選擇部分地區(qū)部分產(chǎn)業(yè)實(shí)施改革。

　　這種分階段、按照產(chǎn)業(yè)或地區(qū)序列逐步推開的改革思路，實(shí)際上是把增值稅轉(zhuǎn)型改革當(dāng)作稅收優(yōu)惠政策來使用，違背了增值稅的“中性”原則。增值稅作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下普遍課征的流轉(zhuǎn)稅，其最大的優(yōu)點(diǎn)就在于銷項(xiàng)與進(jìn)項(xiàng)環(huán)環(huán)相扣、征管相對(duì)便利，以及相對(duì)統(tǒng)一的稅基和稅率可以最大限度地減少稅收對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。如果人為地設(shè)置產(chǎn)業(yè)、區(qū)域差異，勢(shì)必導(dǎo)致抵扣鏈條的復(fù)雜和混亂，不僅會(huì)降低市場(chǎng)配置資源的效率，扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其地區(qū)布局，還會(huì)滋生各種形式的避稅、騙稅行為，增加稅收征管的難度。

　　增值稅轉(zhuǎn)型改革如果能在所有行業(yè)同時(shí)實(shí)施，資本、技術(shù)密集型行業(yè)本身就是受益最大的行業(yè)，沒有必要再人為設(shè)置產(chǎn)業(yè)序列來實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。對(duì)那些確實(shí)需要實(shí)行特殊稅收優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)，采取加速折舊等企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策可以更好地達(dá)到目的。

　　同樣，由于在中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，原材料、能源等重工業(yè)的比重較大，在所有地區(qū)同時(shí)實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型的情況下，中西部地區(qū)的企業(yè)將獲得更大的利益。特別值得注意的是，在眾多的財(cái)政政策工具中，縮小區(qū)域差異的主要工具應(yīng)當(dāng)是規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政補(bǔ)貼政策，而不應(yīng)當(dāng)是普遍課征的流轉(zhuǎn)稅。

　　如果按照地區(qū)序列緩慢推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型，改革的時(shí)間拖得過長(zhǎng)，還有可能形成兩方面的嚴(yán)重影響，其一，如果東部地區(qū)的企業(yè)認(rèn)為在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)無法進(jìn)行固定資產(chǎn)或機(jī)器設(shè)備的抵扣，大量企業(yè)會(huì)遷往東北或中西部地區(qū)，造成人為的“產(chǎn)業(yè)空心化”，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)受到影響；其二，如果轉(zhuǎn)型改革遲遲不在全國范圍推開，會(huì)影響企業(yè)正常的經(jīng)營決策，形成“持幣待購”的現(xiàn)象，造成人為的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

　　總之，增值稅“中性”的特征決定了其不適合作為稅收優(yōu)惠政策使用，應(yīng)當(dāng)在東北試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡可能快地在全國及所有行業(yè)推開。

　　財(cái)政有能力支持稅改

　　決定增值稅轉(zhuǎn)型改革在全國推開的時(shí)間和范圍一個(gè)主要因素，是財(cái)政的承受能力。學(xué)術(shù)界對(duì)轉(zhuǎn)型改革對(duì)財(cái)政收入影響的預(yù)測(cè)差別很大，從500億到2000億不等，差別主要來自口徑和時(shí)間的不同。財(cái)政部靜態(tài)算賬的結(jié)果是減收1500億。

　　我國2004年工商稅收完成25718億，同比增長(zhǎng)25.7％，增收5256億，這是有利于增值稅轉(zhuǎn)型改革在全國推開的重要因素。在稅收收入保持快速增長(zhǎng)的情況下，用增長(zhǎng)的部分收入換取一個(gè)能夠提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的稅收制度是值得的。

　　增值稅轉(zhuǎn)型改革對(duì)于提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級(jí)，維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)具有重大意義，應(yīng)當(dāng)把增收的稅收收入優(yōu)先安排增值稅轉(zhuǎn)型改革。

　　相對(duì)于5000多億的稅收增長(zhǎng)，財(cái)政完全有能力承擔(dān)增值稅轉(zhuǎn)型改革的成本。2005年稅收收入仍保持較好的增長(zhǎng)勢(shì)頭，一季度工商稅收同比增長(zhǎng)20.4％，因此，增值稅轉(zhuǎn)型改革應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取盡快在全國推開。

　　但從政府間財(cái)政關(guān)系的角度看，由于增值稅是中央和地方政府的共享稅，增值稅的轉(zhuǎn)型改革會(huì)減少地方財(cái)政收入，同時(shí)，以增值稅為稅基的城建稅和教育費(fèi)附加也會(huì)相應(yīng)減少。因此，應(yīng)當(dāng)重視轉(zhuǎn)型改革在全國推開后不同地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異所導(dǎo)致的地方財(cái)政減收問題，尤其是在資本密集型行業(yè)集中的地區(qū)，地方財(cái)政減收的幅度會(huì)更大，中央政府有必要提前準(zhǔn)備好有針對(duì)性的轉(zhuǎn)移支付方案。

　　不宜夸大對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響

　　由于2004年以來中國宏觀經(jīng)濟(jì)有過熱趨向，固定資產(chǎn)投資增幅居高不下，宏觀調(diào)控仍然處于關(guān)鍵時(shí)刻。在這一背景下，許多學(xué)者認(rèn)為增值稅轉(zhuǎn)型改革對(duì)固定資產(chǎn)投資的刺激作用可能會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)過熱。而且，在全國推開增值稅轉(zhuǎn)型改革的減稅效應(yīng)力度較大，在財(cái)政支出不變的情況下，可能引起財(cái)政赤字增加，與穩(wěn)健的財(cái)政政策目標(biāo)不符。還有的學(xué)者從勞動(dòng)密集型行業(yè)發(fā)展的角度提出了增值稅轉(zhuǎn)型改革對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的負(fù)面影響，認(rèn)為增值稅轉(zhuǎn)型鼓勵(lì)機(jī)器設(shè)備投資和更新，因此會(huì)在一定程度上使企業(yè)傾向于用機(jī)器替代人工，減少勞動(dòng)崗位。

　　在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，增值稅轉(zhuǎn)型改革可以采取若干過渡性措施以便緩解轉(zhuǎn)型改革對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，但不能人為延緩改革。在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中，設(shè)備工具器具購置投資只占固定資產(chǎn)投資的1／4左右，如果全國推開的轉(zhuǎn)型改革只允許固定資產(chǎn)中新增機(jī)器設(shè)備部分進(jìn)行抵扣，對(duì)投資的影響不會(huì)很大。如果再考慮到增值稅的征收范圍、小規(guī)模納稅人、已有的進(jìn)口設(shè)備免稅、外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備退稅等因素，增值稅轉(zhuǎn)型改革對(duì)經(jīng)濟(jì)的總體影響有限。

　　另外，盡管增值稅轉(zhuǎn)型改革會(huì)減少稅收收入，有可能引起財(cái)政赤字的增加，但在近幾年稅收大幅度超收的情況下，只是相應(yīng)減少了稅收的超收額，只要對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，財(cái)政赤字是可以控制的。

　　我國目前正面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)刻，盡管短期來看，增值稅轉(zhuǎn)型可能對(duì)勞動(dòng)就業(yè)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，但維持低水平的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展是不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的。中國要保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，必須謀求基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)進(jìn)步的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　　采取過渡措施

　　國際比較研究發(fā)現(xiàn)，為了保證財(cái)政收入的穩(wěn)定，在實(shí)行消費(fèi)型增值稅的初期，多數(shù)國家都曾采取過一些過渡措施，主要有：一是實(shí)行逐年提高抵扣比例，即允許抵扣的只是外購固定資產(chǎn)中的部分稅款，在實(shí)施消費(fèi)型增值稅的最初若干年內(nèi)只能按一定比例進(jìn)行抵扣，第一年抵扣的比例最低，越往后抵扣比例越高，直到全額抵扣，在許多歐盟國家，如奧地利、比利時(shí)、盧森堡、荷蘭等國都曾經(jīng)使用這樣的辦法。二是允許外購固定資產(chǎn)全額抵扣，但為了保證收入，另外單獨(dú)開征對(duì)資本品投資的特別投資稅，其征收比例逐年降低，直至完成過渡階段后取消，德國曾采用這種辦法。三是在過渡時(shí)期提高增值稅的基本稅率，等過渡期過后再恢復(fù)到正常水平。由于中國現(xiàn)行增值稅的稅率已經(jīng)處于國際的較高水平，因此這一措施不宜在我國采用。四是一次性實(shí)行全額抵扣，但與其他稅種稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整相配合。

　　考慮到增值稅轉(zhuǎn)型改革在全國推開后財(cái)政的承受能力以及對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，可以在短期內(nèi)采取過渡性措施以緩解對(duì)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過大影響。一是將抵扣限定在新增機(jī)器設(shè)備的范圍內(nèi)，然后再逐步過渡到全部固定資產(chǎn)；二是在限定抵扣范圍的同時(shí)，可暫時(shí)采用增量環(huán)比抵扣。采用這一政策雖然會(huì)使增值稅轉(zhuǎn)型的政策效應(yīng)大打折扣，但卻能在一定時(shí)期內(nèi)降低改革成本。應(yīng)當(dāng)指出的是，這一政策只能作為過渡性措施，待時(shí)機(jī)成熟，應(yīng)盡快將增量抵扣變?yōu)槿�額抵扣。

　　(本文為權(quán)威部門約稿。作者分別為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所主任和財(cái)貿(mào)所博士后流動(dòng)站博士后)