高培勇：不宜降低政府預算報告的相對重要性

　　專家建言   高培勇

　　今年舉行的十屆全國人大三次會議以及四川、北京、廣東等省市的人民代表大會，在會議議程上做了一項前所未有的調整：取消政府預算的口頭報告，而僅提交書面報告。然而，一旦脫出會議議程安排的局限而伸展至關系整個經濟社會發展的宏觀層面考慮問題，可以發現，這種調整似有不妥之處，可能并非適當之舉。

　　歸結起來，做出這種判斷的主要理由是：

　　一、這種調整是對政府預算報告相對重要性的降格

　　在以往每年一度的全國人大會議議程安排中，政府工作報告、國民經濟和社會發展計劃報告、政府預算報告、人大常委會工作報告、最高人民法院工作報告和最高人民檢察院工作報告，均作為同一層次的正式審議事項，既作口頭報告，又發書面報告。這一次，并且在此之后，對于政府預算報告和國民經濟和社會發展報告的審議，由以往的口頭和書面報告兼行改為只發書面報告。其他的幾個報告，則仍保留口頭和書面報告兼行做法。盡管可以用所謂節省會議時間、提升會議效率甚或堅持求真務實等等理由來解釋，但是，按照中國人的傳統思維習慣，這起碼給人一個印象：人民代表大會所審議的報告不在同一層次上了，政府預算報告的重要性降格了。由此帶來的社會影響，恐怕不能說是積極的。

　　二、這種調整在人代會議程安排上有舍本求末之嫌

　　作為立法機關的各級人民代表大會之所以要審議包括政府預算報告在內的、主要由政府行政部門提交的一系列文件，其根本的原因就在于，政府所從事的是滿足社會公共需要的公共管理活動。既然是社會公共需要，既然同所有的社會成員都有關，政府的活動自然要納入眾人的視野，由作為廣大社會成員代表的立法機關加以審議。不過，深一步看，政府所從事的活動多種多樣，并非所有的政府活動都要形成正式文件、提交立法機關審議。那樣做，既不可能，也不必要。一個理想且有效的辦法，是尋找一條可折射、覆蓋政府活動全部內容的主線作為立法機關審議的重心。這條主線，事實上是存在的，那就是政府的財政收支。

　　其中的道理不難理解，政府做任何事，都需要花錢。要花錢，就得要籌錢。這一收一支之間，伴隨著政府活動的枝枝蔓蔓，牽動著政府活動的方方面面。所以，為政府的公共管理活動而籌錢、而花錢的活動，從來都是全部政府活動的核心內容。相對于其他政府部門提交的有關其它領域的公共管理活動文件而言，由財政部門提交的政府預算，是居于“牽一發而動全身”地位的，它是立法機關和全體社會成員審議、監督政府部門活動的最重要的途徑和窗口。“只有財政收支到位之處，才是政府職能履行之地”。這既是政府部門運作的一個規律，也是關于政府預算同政府部門提交的其它方面文件之間關系的一個極好概括。美國經濟學家阿圖·埃克斯坦曾在其《公共財政學》一書中寫下了這樣一段話：“如果你想了解聯邦政府在過去的一年里都干了些什么，或者，在未來的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯邦預算就足夠了。”

　　也正因為如此，在現實各國立法機關所審議的政府部門文件中，只有政府預算——而非其他方面的文件，才是花費時間最多、投入精力最大的審議對象。政府預算最重要！將處于核心地位的政府預算的審議層次相對降格，可能難免舍本求末之嫌。

　　三、這種調整有違公共財政和社會主義政治文明建設的方向

　　如果從1998年正式確立公共財政的目標算起，中國的公共財政體制建設已經走過了近7年的歷程。2003年10月召開的中共十六屆三中全會，也已將完善公共財政體制寫入了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。有別于計劃經濟年代專注于國有經濟單位的財政收支格局，公共財政體制的最突出的特點，就在于它是以公共化為取向的，就在于它是以“取眾人之財——非取國有經濟單位自家之財”來“辦眾人之事——非辦國有經濟單位自家之事”的。既然取的是“眾人之財”——所有的稅收，不論稅種怎樣，也不論稅基和稅率的安排如何，都直接或間接的來自于全體社會成員的繳納；既然辦的是“眾人之事”——所有的支出，不論規模怎樣，結構如何，都直接或間接的用之于全體社會成員的福利，它的運作，便與全體社會成員的切身利益掛上了鉤。而且，由“錢”所掛上的這個鉤，亦同由其他方面線索掛上的鉤有所不同：它是最牽動人心的！它是最引人關注的！因而，它可將老百姓的日常生活同國家的政治生活更緊密的連接起來，從而最大限度的調動廣大社會成員參政、議政的積極性和主動性。

　　從加強社會主義政治文明建設的角度出發，盡可能多的連接老百姓的日常生活和國家的政治生活并搭建兩者相通的橋梁，無疑是十分重要的。建構在公共財政基礎上的政府預算，顯然就是這樣的一個不可或缺的橋梁。對于這樣一個橋梁的任何、甚至那怕是稍許一點的弱化之舉，既與公共財政體制的建設目標相背，也同社會主義政治文明的建設方向不符。

　　四、這種調整有可能放慢甚至逆轉政府預算制度的改革進程

　　中國現實的政府預算，還存在著頗多的缺陷。諸如未能覆蓋政府部門的所有收支、比較粗放、過于籠統、不夠透明、法治性不強等等，都是我們時常掛在嘴邊并正在著力糾正的問題。往前走，它的改革方向應當是越來越完整、越來越細化、越來越透明、越來越科學、越來越對政府的收支行為具有約束力。要實施這樣的改革，各級人民代表大會對于政府預算審議、監督能力的增強，審議、監督力度的提升，肯定是一股最重要的、必須依賴的推動力量。

　　照此說來，人民代表們以往花在審議政府預算報告上的時間不是多了，而是太少了。不是因聽讀兼行而顯得過于繁瑣了，而是聽的不夠，讀的不深，審的不細。以至于在某種程度上走了過場，形同虛設，因而未能發揮應有的作用。所以，如果人民代表大會會議議程確實要在政府預算報告的審議上有所改革的話，那么，增加而不是減少政府預算報告的審議時間，提升而不是降低政府預算報告的審議力度，才是應當瞄準的目標。將本就有欠莊重的政府預算審議氛圍進一步淡化，將本就相當薄弱的政府預算審議力度進一步調減，將本就相當單薄的政府預算審議程序進一步省略，絕對是對政府預算制度改革進程的放慢，甚至可能產生逆轉之效。

　　有鑒于上述種種，將政府預算報告由以往口頭和書面報告兼行改為書面報告單行的做法，不是改革。或者，至少不是市場化取向改革背景下通向公共財政體制建設和社會主義政治文明建設目標的改革。無論從哪個方面看，在當前的中國，不宜于降低政府預算報告的相對重要性。

　　(作者單位：中國社會科學院財政與貿易經濟研究所）