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推動社會保障體系與市場經濟體制和諧發展
李紹光
20世紀90年代以來，經過十幾年的努力，中國的社會保障體系已經奠定了一個基本完整的框架。特別是自2001年以來，東北三省率先開展了基本養老保險社會統籌和個人賬戶
分開并做實個人賬戶的試點；2004年，勞動和社會保障部等部門又相繼下發了《企業年金基金管理試行辦法》等一系列規范和推動企業年金發展的法規。通過實施這些措施，我國的社會保障體系與市場體制的銜接將會變得更加緊密。隨著市場經濟體制改革的不斷深化，未來股份制等混合所有制經濟以及非公有經濟將會成為國民經濟中的主要成分。由于市場經濟體制對資源配置發揮越來越大的基礎性作用，政府的公共管理和公共服務職能也將逐步明晰，政府責任由無限向有限轉變，政府作用與市場作用的協調越來越重要。這些變化也不可避免地把過去十幾年間在社會保障改革領域的深層次問題托出水面。要想使社會保障體系與市場經濟體制取得和諧的發展，當前應重點解決好以下幾個問題：
第一，基本養老保險制度的長期財務不平衡問題。根據多個研究機構的測算，我國的養老金隱性債務高達數萬億元到十幾萬億元不等，但這只是養老金隱性債務幾種定義或算法中的一種，即債務總額的現值。隱性債務還有其他幾種算法，算法及參數的不同對結論的影響非常大。在這種情況下，從尋找并確定決策依據的角度講，最重要的就是要找到一個可以現實地解決問題的突破口。比如，我們可以從政府償還的可操作性角度出發，把養老金隱性債務做進一步的細分，特別是要明確地劃分出中央政府和地方政府在其中各自所要承擔的責任，并匹配以相應的融資來源，以此來建立基本養老保險制度的長期財務平衡結構，這也應該是建立養老保險長效機制的核心問題。
事實上，我們可以考慮利用劃轉部分國有資產的辦法來解決這個問題。在保持基本養老保險制度現有框架基本不變的前提下，建立其長期財務平衡的辦法是劃轉部分國有資產來償還部分隱性債務。首先可以把隱性債務做進一步的細分，一是要把舊制度下歷史的養老金欠賬和改革以后因為各地區經濟發展水平不一以及退休政策各異等個別因素區別開來，二是和國家的現實償還能力結合起來，之后，就可以利用現有的社會統籌繳費、劃轉中央國有資產和劃轉地方國有資產等幾種融資方式統籌安排償還隱性債務的規劃，從而把長期財務平衡結構建立起來。
第二，協調好政府手段和市場機制的作用。在企業年金制度建立起來以及個人賬戶逐步做實以后，政府作用和市場作用的邊界或范圍比以前更加清晰了，但是政府如何運用自己的行政手段才能與市場機制的作用相協調，而不是互相干擾或互相抵觸，仍然是一個需要認真學習和謹慎處理的問題。單純的行政手段容易陷入“一刀切”的陷阱，在面對眾多個體的細微差別時往往是無效率的。個人賬戶儲蓄作為個人財產，對管理機構而言是一種受托管理的關系，所以，個人賬戶管理機構最終應當演變為受托人，按市場運行機制的內在要求對其內部體制進行改革。
近年來，某些地方還不時暴露出社會保障基金被挪用的問題。這個問題實質上是因為社會統籌基金管理的行政性集分權體制與管理環境的市場化之間存在著矛盾而引起的。作為養老金中最基礎的部分，社會統籌的長期目標應當是實現全國統籌；全國統籌最有效率的方式是將社會統籌費用納入中央財政預算，并以社會保障稅或工薪稅作為國稅來為其融資。但是從理論上講，由于稅收歸宿的原因，社會保障稅應當在收入分配差距較小、中等收入階層足夠強大之后征收，才會有較好的收入再分配效果。也就是說，通過征收社會保障稅來實現收入再分配，其實際效果可能是比較有限的。因此，在目前收入分配差距過大、中等收入階層比例較小的情況下，我國還不具備通過征收社會保障稅來取得較好的收入再分配效應的條件。在這種情況下，就不得不考慮如何通過改進現行的管理體制來化解它與市場化環境之間的矛盾。筆者的一個設想是，可以建立一個或數個全國性或地區性的社會統籌基金管理機構，托管各省的社會統籌基金結余。這樣，一方面可以通過引入市場機制提高管理的效率，加強規范化管理；另一方面也為日后條件成熟時逐步提高統籌層次創造了條件。
第三，要合理劃分中央政府和地方政府的責權。在區分了政府和市場的邊界的前提下，要進一步劃分中央政府和地方政府在社會保障中的責任。概括地講，政府的責任在于管理公共社會保障計劃以及為半公共社會保障計劃和非公共社會保障計劃提供有所區別的公共管理和公共服務。在層級結構比較簡潔的政府體制內，公共社會保障計劃往往集中于中央政府來管理，但是因為中國的政府層級結構非常復雜，中央政府不可能在所有方面都提供具有同樣效率的公共管理和公共服務，因此必須對中央政府和地方政府在這方面的責任進行合理的劃分，繼而匹配以相應的權力。
目前中央政府和地方政府在養老保險制度中管理事務的責權劃分不清，主要表現在以下兩個方面：一是具有公共產品性質的社會統籌部分沒有形成一個合理的層級分布，全國統籌和省級統籌的目標結構不明確；二是中央財政和地方財政的資金支持與事務管理責任劃分沒有完全相稱，未能很好地體現出公共事務管理誰負責、誰出資的效率原則。地方政府擁有部分調整計發標準的權力，卻往往要求中央政府提供資金支持；同時，中央政府經常對地方政府下達一些指令，卻不提供相應的財政支持。合理劃分中央政府和地方政府的責權，要求各級政府要理順這些關系。中央政府的主要職責可以是管理全國范圍內社會保障的地區轉移支付制度、償還一級養老金隱性債務、建立既定的全國統籌體系、建立全國性的法規政策體系、指導和監督地方政府的行為、建立具體社會保障計劃的跨地區收支管理系統和全國統一的管理信息系統以及提供與地方政府商定的其他公共管理和公共服務等，不在中央政府基本職責范圍之內的公共管理和公共服務，則可由各個地方政府在國家的法律和政策框架內自行向所轄地區提供。
第四，在承認短期內不能消除城鄉差別的前提下，以科學務實的態度探索農村社會保障制度建設。在城鄉分割的條件下，建立城鄉統一的社會保障體系多半只是一個理想主義的美好愿望。在城鄉社會結構二元化和市場經濟已經處于主導地位的條件下，建立農村社會保障制度需要首先搞清楚幾個基本問題：一是農村和農民擁有什么可以用來防范風險的有效的收入來源和社會資源；二是有什么中介部門可以把處于分割狀態的農村和現代市場經濟有效地連接起來；三是要根據農民的切身需要有選擇、分步驟地建立健全農村社會保障體系。
總的來說，較具有普遍意義的農村收入來源主要是通過土地增加值和農村勞動力到城市打工來獲得，但是它們都還沒有被轉化為穩定的農村社會保障收入來源；這兩項收入來源仍嫌不足的農民也不在少數，如果要為這部分農民提供社會保障福利，那就只能由政府財政提供無償的援助。對農村而言，自上而下的改革是不會成功的，建立社會保障制度必須充分尊重農民的自愿和自主權，在現有的村民自治制度的基礎上，引導農民構建以集體管理為核心的管理體制。在全國大部分鄉鎮的公共財政已經陷入長期赤字甚至癱瘓的情況下，政府如果要對農村社會保障提供補貼，不宜通過基層政府的公共財政系統提供，可以考慮通過改革以后的農村合作信用社或農村、農業保險提供給農民。通過后一渠道向農村輸送公共援助不僅可以避開無效率的基層政府公共財政系統，而且還可以為農村進入現代市場體系奠定更好的體制基礎。長期而言，一個穩定的農村社會保障體系必須建立在更加有效率的農業生產方式之上，這就要求進一步改革現行的家庭聯產承包責任制，從而在傳統意義的農村中實現土地的集中經營并催生中國的農業工人階層，使傳統的農業勞動成為一個顯性的收入來源。在這個過剩中，一部分農村人口可能會遷移到城市，那么他們的社會保障就應當納入到城市的社會保障體系中來。
第五，關于退休年齡問題。從歐洲一些實行傳統的福利國家政策的國家近年來所實行的改革實踐來看，延長退休年齡包括推行彈性退休制，的確是他們為了緩解不堪重負的社會保障壓力而采取的一個重要措施。目前在中國，學術界還沒有對延長退休年齡對勞動力市場的影響進行實證分析和預測。從直覺上講，可能存在兩個不同于發達國家而且作用方向相反的因素：一個是剩余勞動力比重很大，勞動力的供給彈性小，因此延長退休年齡不影響就業的假設在中國未必成立。除非是因為經濟增長而新創造的就業機會大于因為延長退休年齡而減少的就業機會，而且新增勞動力創造的財富大于延長退休年齡勞動力創造的財富，延長退休年齡才是一項合理的選擇。另一個因素是中國目前一般勞動力的實際退休年齡遠遠低于法定退休年齡，因此即使延長法定退休年齡，對就業的實際影響也可能不如想像中的大。
總的來講，目前延長退休年齡的阻力可能是來自于一般勞動力市場的剩余供給和現行基本養老保險待遇計發辦法的缺陷。應當考慮改變繳費年限累計達到15年即可領取基礎養老金的規定，把基礎養老金待遇高低與繳費年限掛鉤改為與繳費累計額掛鉤。另外，推行延長退休年齡應分階段、分部門實施。現階段可以考慮在勞動供給彈性較大的部門、行業和勞動力市場實行彈性退休制度，如選擇高新技術行業、高端勞動力市場以及實行企業化管理的事業單位等，規定一個退休年齡區間，如60～65歲，雇員在年齡達到這個區間的下限之后，可以自主決定何時退休，達到上限時再強制退休。其他機關事業單位在改革養老保險制度以后，也可以配合實施這樣的彈性退休制度。此外，男女統一退休年齡也可以考慮首先從上述部門開始推行。
第六，關于社會保障基金應否以及如何進入資本市場的問題。關于中國的社會保障基金要不要進入資本市場，一直存在著不同的觀點。在目前我國金融市場體系不健全、市場系統性風險還非常之大的情況下，有相當一部分人士對此持有憂慮或反對的態度。但是也有人認為，社會保障基金等長期投資者進入資本市場，反倒能夠促使其向著更加健康的方向發展。應當看到，我國的資本市場發育一直都很不平衡，長期以來有大量的資金進入股票市場，而債券市場則很不發達，如果通過適當的金融創新推動債券市場的發育，則不失為社保基金進入資本市場的一個理想陣地；同時，債券市場的發展也會分流進入股票市場的資金，因此也有可能促進資本市場的整體穩定。這樣來說，我們對社會保障基金進入資本市場的前景并沒有必要抱著一種消極甚至拒絕的態度，而是要積極地推動資本市場的完善及其與社會保障的聯接。
目前的社會保障基金要適應在資本市場中安全運行的要求，首先，應改革其管理體制。特別是在下一步個人賬戶基金做實以后，其管理體制的改革將會成為一個必須面對的問題。個人賬戶基金因為要進入資本市場運營，必須建立起適應市場要求、以內部制衡和外部監管為核心的委托—代理管理體制，而不是像現在這樣由政府機構以行政手段進行管理。其次，還要聘請專業機構和人員來進行管理，而且還要掌握和運用專業化的管理運營方法和技術。
解決好上述問題，將會大大推進社會保障制度改革與市場經濟體制之間的協調發展。我們在任何時候都不應把社會保障的發展與市場經濟的推進對立起來，而是要妥善地解決好二者在發展過程中所出現的相互協調和磨合問題，實現二者的和諧發展。
作者單位：中國人民大學社會保障研究所
(責任編輯 趙雪芳)
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