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易憲容
針對近來幾大國有銀行頻頻出事，3月27日中國銀監會發布了《關于加大防范操作風險工作力度的通知》(下稱《通知》)。該《通知》針對銀行機構對操作風險的識別與控制能力不能適應業務發展的突出問題，要求銀行機構加大工作力度，采取切實措施，有效防范和控制操作風險。該《通知》不僅從規章制度建設、稽核體制建設、基層銀行合規性監督、訂立
職責制、行務管理公開等方面對銀行的機構管理提出了要求，最為重要的是要從嚴追究高管人員、直接責任人及相應的稽核部門和人員的責任。也就是說，該《通知》最為核心的內容是如何確立銀行機構相應人員的問責制。
權責明晰是問責制落實關鍵
事實上，近段時間來，幾大銀行頻頻犯事，正如我們多次所指出的那樣，銀行業的監管問題，僅是從技術層面上入手(如信用風險、操作風險、市場風險等)，要解決其根本問題還不足夠。即使許多規章制度在國際上十分盛行，也行之有效，但到中國就不一定有成效了。什么原因呢？因為這些法律制度規則沒有其生根成長的環境。制度的初始條件不同，移植來的東西不一定能夠生根結果。因此，有效的制度規則必須與中國實際情況結合起來。
目前在中國企業的管理文化與體制中，最大的弊病就在于責任不清、權力不明、追究不嚴，這就使得管理者或企業中的個人希望讓其行為的成本讓他人及社會來承擔，其收益讓個人來分享。盡管這種情況在近兩年來有一些改善，但是與現代文明社會與社會經濟中的問責制相去很遠。因此，中國銀監會的《通知》以具體詳細的規則來確定銀行高管人員、直接責任人及稽核人員的責任，可以說是中國金融業問責制的開始。也是國內銀行業治理的關鍵。
但是，這種問責制怎么能夠發生實效呢？僅是制定這些規則與具體制度問責制就能夠生成嗎？僅僅是認真落實執行就能夠解決問題嗎？實際的情況并非如此樂觀。因為，問責制的核心在于個人在組織中的權力與責任需要界定清楚，在于這種清楚界定的權力與責任的信息能夠透明顯示。這樣，不僅讓責任者完全知曉個人責任與權力，在個人的責任范圍內行使權力與責任；也可以讓組織內部、上級組織、社會與媒體來監督該責任人對權責履行情況，并通過各種渠道來評估與反映來自不同方面的意見。我曾記得，早幾個月，有一家銀行出現大案，記者要我對此事件談一點看法，該看法刊出后，發生該事件的銀行上級部門通過我的上級單位，竟然要我不要發表意見。因此，權責的明晰性、信息透明性、各方監督的獨立性是問責制得以落實的關鍵。
機制完善和競爭性市場的建立需要并舉
其次，對銀行高管問責制的落實，除了從輪崗輪調、重要崗位人員行為失范監察制度、舉報人員的激勵機制等方面對銀行的人員管理及從對賬制度、未達賬項管理、印押證管理、賬外經營監控、改進科技信息系統等方面對銀行的賬戶管理提出要求外，最為重要的是把這些制度性安排與技術性安排落實到每一個人身上，使得出現什么問題，就應承擔什么責任，而且，不僅在于誰出現問題誰承擔責任，還在于追究高管問責者的責任，絕不可有半點姑息。從早些時候的情況來看，大案要案出了不少，不少案子造成的損失最后難以追回。
在這種情況下，銀行高管的問責制是很難履行的。因此，凡今后銀行發生大案，先要有人問責，然后再深入追查事件責任人。在這種情況下，就會迫使銀行高管不僅對任命他的人或組織負責，而是要對其任職的單位負責。
還有，目前對銀行高管人員問責不清，還在于內部下屬監督與舉報機制不暢。在目前的銀行組織中，由于不少高管個人權力無限放大，其整個下屬完全成了所領導組織的附庸，如果誰對領導的權威不敬，誰就可能面對失去工作的危險。因此，對銀行中一些特殊崗位上的技術人員，不僅可以采取終身制的方式，以便讓這些人完全忠誠于銀行組織而不是個人，同時要建立起暢通渠道，讓下屬的監督真正有效。特別要對舉報者實行強激勵，寧可信其有，不可信其無。這樣就可能讓一些問題防患于未然。
最后，銀行高管問責制不僅在于完善與建立銀行的監管體系，而且還在于加快整個銀行業開放與競爭。只有在有效的市場競爭中，銀行體質才能夠強壯起來。而新銀行企業文化是減少銀行出事的制度環境。目前，許多問題就在于銀行的競爭性市場沒有形成而導致的結果。
(作者為中國社科院金融研究所金融研究室主任)
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