注資兩銀行吳敬鏈VS郭樹清 程序問題能否逾越

　　動用國家外匯儲備注資國有商業銀行，應該遵循怎樣的決策程序？

　　文/《中國企業家》兩會特派記者 杜亮

　　一個2004年初發生的震動中國金融界的重大改革舉措，在事隔一年之后，再次成為部分“經濟界”政協委員激辯的焦點。這個舉措就是國家動用450億美元外匯儲備(由中央匯金 公司作為投資主體)“注資”中國銀行和中國建設銀行。而引發激辯的恰是中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長兼中央匯金公司董事長郭樹清。

　　去年2月，《中國企業家》雜志曾經刊發兩位金融專家的對話：“對注資兩行的三大疑問”，提出了對注資“程序”問題的不同看法，指出：“屬于人民幣持有者的中國公民的國家外匯儲備，當它的一部分不是用于彌補國際收支逆差和穩定匯率，而是用于到兩家國有企業由于制度和機制的原因產生的‘實質性虧損’的時候，決定的程序應該是怎樣呢？”文章發表后，引起了社會各界的廣泛關注。

　　3月11日上午，作為全國政協委員的郭樹清在政協小組討論中談到金融改革時指出，國家動用450億美元注資中行、建行，“很多人都表示不可理解”。“這兩家銀行面臨的都是系統性風險：存款遍布全國。這樣的全國性銀行能不能走關閉、破產的道路？恐怕是關不了的。前段時間我們關閉了東北某家證券公司(涉及變相吸收公眾存款)——這家公司還只是一個局部問題。中央銀行允諾9折收購那些‘儲戶存款’，但是到現在還談不攏。可見金融改革的復雜與艱巨性。”

　　“中行、建行都是全國人民的，450億元外匯儲備也是全國人民的。如果這兩家銀行破產清算，責任都在我們(中央銀行)這兒。”郭表示。“現在對中國工商銀行的注資方案遲遲定不下來，主要是因為人們對程序問題有異議。”郭說。

　　“還有些同志提出，兩家國有商業銀行如果不改機制，憑什么給那么多錢？”郭表示，“其實這是兩個互為因果的東西。壞帳不解決，歷史遺留問題不解決，要讓國有銀行按照市場規則去運行，談何容易？很多事情都不是銀行自己想搞壞的。”

　　郭話音剛落，吳敬鏈委員道：“財政部花錢也有個程序問題。450億美元外匯資金，國務院定了就給了——能不能把程序弄好了再給？”此時，某委員插話說：“這筆支出，財政預算里是否安排了呢？根據《預算法》。應該是先有預算，后有支出。”郭糾正道：“這筆錢不是預算資金，不在財政部那里。”

　　郭表示：“對于外匯儲備注資，沒有明確的法律依據，但是沒有明確禁止。所以我們認為是可以做的。”

　　對此，吳敬鏈反駁道：“法律沒有禁止的事情，作為一個公民是有權做的。但是作為政府則必須要經過授權。因為政府權力的根源在于公民。”

　　吳敬鏈和郭樹清均證實，在政府決定動用外匯儲備“注資兩行”前，曾經給全國人大財經委發過一個“公函”征求意見，但是僅只財經委的主任和副主任看過這個“公函”，并沒有在全國人大常委會的層面討論。

　　“外匯儲備有兩個職能：一是應付國際收支變動；二是維護金融體系穩定。”郭進一步解釋說：“如果對兩家銀行的不良資產不去及時沖消，窟窿只能越來越大。”此外，郭認為，很多事情如果都拿去“討論”，可能十年八年都解決不了，從而貽誤改革的時機。

　　吳則堅持認為，“這種事情”，不光是財經委主任、副主任知道了就行，至少應該向全國人大常委會公布，并做出相應解釋。吳說，“去年開‘兩會’的時候，我就提過這個問題。”

　　“這是人大的問題，不是中央銀行的問題。”吳補充說。

　　今年“兩會”，財政部部長金人慶否認了“發行特別國債”補充中國工商銀行資本金的“傳聞”。那么，在對國有商業銀行注資改造的手段與程序依然存在重要分歧的爭論背景下，工行的股份制改革如何啟動，將成為各方關注的新的焦點。

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　　中國金融體制改革再對話 “注資兩行”三大疑問

　　2004年02月26日 17:08 《中國企業家》

　　對話／蔡重直 王巍

　　王巍：幾個月前，我們曾有過關于中國金融體制改革的第一次對話(詳見本刊2003年

　　7月《金融家的權利主張》)，2004年初開門就是一件大事，政府宣布向中國銀行和建設銀行注資450億美元。很快財政部也有一個說法，注資之后兩個銀行可以用原來資本金核銷3000多億的不良資產。這個事情引起了業界的廣泛關注，在官方刊物上看到很多人討論這個事情，大家幾乎是一面之辭地稱好，隨之國外的評級機構如標普和穆迪也立即調級，給予積極的評價。另外一方面，我們周邊很多朋友都覺得看不清楚，需要深入理解，或者表示一種懷疑。但由于站的位勢和專業知識所限，也一時說不清楚。

　　我上網看了看一些學者的長篇大論，更是一頭霧水。許多宏論將此次注資歸結為是國內銀行改制的需要，運用排除法，說財政沒有這個錢、外資沒有這個錢、民營沒有這個錢，發債也不行，因此只能靠國家外匯，把這個有重大意義的金融政策和政府管制哲學的問題轉換成為改制而找錢的技術問題。同時，也就將銀行體制改造的思路進一步捆綁在注資上了。非但不對過去多次動輒成千上萬億的輸血行為(注資、不良資產剝離、發債等)做一點檢討，而且找出若干理由為之解釋。

　　我們的角度與政府的角度不一樣，但是民間的不同聲音、業界的討論應該在這個重大問題上得到一個反映，至少拋磚引玉，推動大家的一些思考。

　　蔡重直：我認為，這一次注資行動涉及到三個非常寬廣的問題。第一個是注資的法律程序問題。是我國法制建設進步，還是倒退？用國家外匯儲備注資不光是銀行的事情，也不光是政府的事情，是關系到每一個人民幣持有者的公民權利和利益的大事，可以說是每一個中國人的事情，只要你持有人民幣，就跟你有關系。

　　第二個問題，450億美金相當于3700多億人民幣，如果再要注資到1000億美金的話，就相當于8000多億人民幣，這對國民經濟的影響是正面，還是負面？我很擔心，這450億美元的注資口子一開，會引發或加快銀行危機向貨幣危機轉化。

　　第三個問題，銀行改革的關鍵是什么？用錢可能買來新機制，也可能買不來新機制，但是，新機制肯定能夠創造出金錢來。巨資打造的“人造美女”不是真“美女”，難道就沒有其它路可走了嗎？

　　一問：“注資”的決策程序是進步還是退步？

　　王巍：應當有個認識前提，就是中國經濟走到今天，必須意識到政府政策的局限性。政府和企業、個人一樣，在成熟的市場上應當是一個平等的參與者，要靠經濟契約來規定權利和義務，來調整彼此關系。因此，一方面在要求提高中國企業的公司治理的同時，反過來也應當要求政府也要有政府治理。政府在做出任何重大金融政策的時候，必須理解你的政策的實施是不是還要依賴其他的市場參與者。如果把握不好這個關系，這個政策出臺以后會發生變化。本來準備開槍打別人，開槍后子彈卻拐了一個180度的彎打在自己的后腦上，這種事情屢見不鮮。比如說，前些年國有股減持的政策直接導致1萬億國有資產沒了，這么大的事情到現在還沒有說清楚。

　　對于這次注資，業界也是感到突然，到底是經過什么樣的程序來進行的？是業界水平太低未能理解中央的雄才大略，還是政府再次撕毀合同，再次出手用國家的財富(或者是負債)來援助兩個不成器的企業？一個立志走向法制的國家政府，一個正在成熟的市場經濟，對于一個重大的政策與管制行為必須有規則上的約束，要公開化，要獲得各種社會不同參與者的共同監督。本次注資不單單是金融問題，而是整個國家宏觀管制政策和政府治理的大問題。

　　蔡重直：我覺得首先要從國家外匯儲備的定義講起。

　　國家外匯儲備的定義用老百姓能聽懂的語言來講就是：國家外匯儲備是一個國家的金融當局所持有的、用于國際收支逆差彌補和維護匯率穩定的流動性資產，這個流動性資產就是硬通貨。外匯儲備的增加是我國國際收支順差不斷增加的結果，在外匯儲備不斷增加的同時，中央銀行的基礎貨幣發行也在同步擴大，因為我們國家實行的是強制性結匯，例如，一個企業出口了1億美元的商品，創匯1億美元，這1億美元到了中國之后，就被中央銀行約按1:8.3的匯率,用8.3億人民幣把這1億美元買了回來,企業得到8.3億人民幣,同時,國家的外匯儲備增加1億美元。所以說，與這450億美元相對應的3700多億人民幣已經投放到市場上了,而這3700多億是基礎貨幣，在流通過程中由于貨幣乘數作用，又產生了倍增效應，變成了上萬億流通中的貨幣，這上萬億人民幣已經在老百姓手上了。

　　這是中央銀行對人民幣持有人的負債，人民幣持有人是債權人，正是從這個意義上，我們說，全體中國人民，更準確地講，人民幣持有者的中國公民是國家外匯儲備的債權人，是國家外匯儲備的購買者和承受者。這也是為什么，我們不稱外匯儲備是“政府外匯儲備”，而是“國家外匯儲備”的根本原因。當然，國家的外匯儲備是由政府的外匯管理當局持有、管理和經營，但是，這改變不了“丫鬟拿鑰匙，當家做不了主”的性質。

　　財政收入的所有者是政府，由于它的“公共性質”,尚且需要國家的最高權力機關討論、審議、批準和監督；那么，屬于人民幣持有者的中國公民的國家外匯儲備，當它的一部分將不是用于彌補國際收支逆差和穩定匯率，而是用于(我稱為“挪用”)到兩家國有企業由于制度和機制的原因產生的“實質性虧損”的時候，決定的程序應該是怎樣呢？

　　想一想我們國家多年來經濟上的重大失誤，沒有一件不是同“程序”有關。所以我講，這是件大事，是關系到每一個人民幣持有的公民切身利益的大事。而不僅僅是銀行的事。

　　王巍：中國還有190多家大型中央直屬的國有企業，按照同樣的邏輯，他們也有充分理由去申請動用國家外匯來注資。

　　回過頭來看，各行各業都有同樣的理由按照同樣的邏輯去要求外匯儲備注資，所謂的程序問題就變得尤為重要。中國走到今天的時候，已經不單單是國有經濟了，它有民營經濟，有外資經濟，有混合的股份制經濟，它是多種不同成分。用國家外匯儲備僅僅支持國有經濟，是不是不公平？國家外匯儲備這種公共的資源如何在不同的經濟利益體中間進行分配，是需要進行深入討論的。我們注意到在這個過程中，政府官員做了許多解釋，實際是回避了公用資源應用于特殊利益群體這樣大的是非問題，在一些詞語背后轉換上也是用了很多似是而非的說法。

　　二問：注資是否會誘發或加快銀行危機向貨幣危機的轉化？

　　蔡重直：你說得很對，我很反感有關當局對450億注資的解釋，因為我覺得有一種被“愚弄”的感覺，有一些欺負老百姓不懂專業的味道。例如，為了給這一次注資提供法理上的根據，有關部門的發言人不惜修改國際通行的，也被我國業界普遍接受的國家外匯儲備定義，將國家外匯儲備的功能是穩定匯率改為了“穩定整個金融體系”，這個修改不要說老百姓不可能注意到，就是專業人士可能也不一定注意到。再例如，有關部門解釋，這次注資，僅是充實銀行資本金，而不是沖抵不良資產，彌補銀行虧損的講法。這好比講，一個團的士兵已經戰死，后備兵力也用光了，我再給你補充一個團的士兵僅是作為后備，無論前方減員多么嚴重，后備兵力不能上戰場一樣。銀行的資本是干什么用的，所有教科書和詞典都講，是銀行防御風險和開辦用的，是銀行增強抗風險能力和公眾信譽的。銀行產生不良資產，首先是要用當年的利潤來彌補，利潤仍不能彌補，就是虧損，就要用資本金來彌補了。我們多年撥備不足,不良資產高企，資本金充實了不去抵消風險做什么？在關系到每個公民權利和利益的問題上，我認為，政府應該講實話。

　　王巍：這一次政府一再強調是投資行為，但在表述當中有很多自相矛盾的說法，比如說一個負責人談到要收利息，從注資那天開始每天就要對資本金收取利息。再有，政府特別為注資注冊一個公司，中央匯金公司，而且聲稱是嚴格按公司法注冊的。很多媒體發現找不到注冊地，找不到公司結構、章程，像一個殼公司。如果嚴格按照公司法注冊，就不必同時說明是一個“特殊的政策安排”。至今為止，這個過程和主體始終對業界和公眾保持一種神秘感，在很多技術安排上是混亂的。

　　蔡重直：我覺得這是因為由于450億國家外匯儲備用來注資，本身在法理上很難成立，必然在技術性問題上很難做得非常符合中國現在的法律和規章要求。

　　回到我在開頭談的第二個問題。媒體上講，政府還要向工商銀行和農業銀行陸續注資1000億美元。我算了一下，也差不多。我們知道，與國家外匯儲備相對應的是中國人民銀行帳戶上的人民幣占款，而這部分人民幣是以與其價值相對應的隨時可兌換或隨時可購買國內所需商品的450億美元為基礎的，如果真的陸續用國家外匯儲備注資1000億美元，那就是8300多億基礎貨幣，算上貨幣乘數，等于創造了幾萬億流通中的貨幣，這上萬億人民幣是脫離了經濟發展，脫離了商品基礎的，因此，對中國的貨幣體系的穩定是一個大的威脅。如果我們再考慮到為這四家銀行在2000年剝離所形成的1.4萬億中央財政的或然負債，再考慮到三大政策性銀行的資產質量……

　　所以我很擔心，以現行的解決銀行問題的思路和方案，是否可能會誘發或加快銀行危機演變成潛在的貨幣危機。我們要清醒認識到，今天和昨天的國際收支順差，并不代表著明天和后天的國際收支不逆差，今天和昨天的中國通貨緊縮，并不代表著明天和后天中國貨幣不通貨膨脹。在我看來，我國的通貨膨脹和國際收支逆差已經離我們不遠了，不要剛剛手上有一點外匯，通貨穩定了幾天，就離開法制軌道，為解決一些眼前問題，而為經濟的長遠發展留下禍根。

　　王巍：這種解決問題的方式，事實上是為一個舊的體制和經營機制再次輸血。我們說過，中國的金融界是在所有產業中政府管制度最高、最受保護的，可以說是中國市場經濟當中日益孤立的“行政孤島”。在這里匯集了一批最強的、最有能力的管理人員，獲得了免費的資本資源，而且隨時可以利用政府特權獲得免費的社會資源，同時卻不可思議地創造出了最多的不良資產。相對于在體制改造中獲得新生的其他產業，家電、紡織、鋼鐵、煤炭等等，我們有什么資格頤指氣使地繼續維護金融產業的特權？面對大軍壓境的全球金融機構的服務水平，我們還有什么理由抱殘守缺眷戀低能的金融管理與融資體制？我們一直在談中國金融改革的出路何在，是不是能利用中國外匯儲備增多經濟發展強勁這樣一個非常好的時機，在制度安排和運轉機制改革方面做大的動作？

　　現在仍然把中國金融界和銀行界獲得新生再造的機會寄托在注資，或者是境外上市，或者是靠著讓民營企業“買單”的方式，我覺得這是中國金融家和政策制定者的集體悲哀。

　　三問：中國銀行業復興的根本出路是注資外嫁，還是激發本土金融家創新精神？

　　蔡重直：我去年有一個分析，到2002年底，四大銀行的貸款余額是8萬億，在2000年剝離了1.4萬億的不良資產后，這四家銀行還有26%的不良資產，這就是說，這8萬億貸款中本來有3.4萬億不良資產，不良資產率應是45%。這是一個驚人的數字，據我所知，在全球市場經濟的國家和地區中可能是達到登峰造極的程度，甚至超過了美國三十年代經濟大危機時的情況了，不能不令人擔憂。面對3.4萬億龐大的不良資產，四大銀行的資本金是多少呢？在近幾年銀行增加資本金之后，四家銀行的資本金應該是6200多億。2002年四家銀行撥備前的利潤不過是1200多億。僅以不良資產的撥備需要50%計算是1.75萬億，打完利潤1200億，把資本金6200億全部沖銷光，還差1萬億。如果銀行一分錢不分紅，一分錢不交稅，全部去彌補壞帳，以現有的機制和經營水平需要10年。美國銀行管理當局判斷銀行破產的一個標準是，打完撥備后的資本充足率若不足2%，即要退出市場。

　　我覺得有一個被普遍接受的提法值得商榷，這就是，國有銀行的不良資產是歷史上形成的，這個提法讓人覺得似乎是建國以來50多年的事。不把這個問題搞清楚，不利于我們總結經驗教訓，不利于我們對癥下藥。我查了一下，到1992年底，四大銀行貸款余額是2.3萬億，我們假定在這2.3萬億當中也有45%的不良資產，那就是1萬億，這說明，四大銀行不良資產的70%是在剛剛過去的十年中發生的。這個數字表明，在過去的十年里，政府主導的銀行業改革、對銀行業的管理總體上看是不成功的，是失敗的。對于這個事實，或者是對于這個結論正確與否大家可以來討論。

　　從國際經驗看，銀行危機的出現有兩種可能，一是由于市場的變化或經營上的失誤，另一個是在制度安排上和機制上出了問題。第一種情況是財務問題，通過注資和融資可以使銀行得以新生；而制度上、機制上、觀念上的問題是不可能通過財務安排解決的。中國銀行業搞到整體性“資不低債”、技術性“破產”無疑是在制度安排和機制上出了大問題。就像你講過的，輸血只能維持敗血病人的生命，不把造血功能治好，再輸多少血也是浪費。那么，中國銀行業的制度安排和機制上出現什么問題呢？我的看法是出在政府對銀行的認識上，出在政府對銀行的改革方向上，出在政府對銀行的監管理念上。中國銀行改革首先要解決的是方向、理念、觀念、政治哲學上的問題，改革的重點是監管銀行的政府，而不是銀行，因為，中國的銀行是政府一手塑造的，而不是銀行家和市場發展的結果，政府的理念、管制哲學不變，銀行的問題能解決嗎？這也是我為什么不贊成，用錢買機制的改革思路。我提幾個問題供大家思考和討論：

　　1.銀行業首先是政府統治國家、穩定和發展經濟的工具，還是一個產業？

　　2.中國銀行業的秩序混亂、效率的低下、管理的落后、最后搞成技術性的破產，是政府對銀行的監管和管制不夠、不狠、不全方位，還是政府不斷加強的所謂“監管”、“干預”、“強勢”、“統一”、“步調一致”抑制了金融的創新、破壞了銀行自身的免疫系統、摧毀了銀行的商人文化的結果？

　　3.銀行業是一個充斥著活躍的、不斷創新精神的銀行家的群體，還是一個充斥著惟上行事的官僚隊伍？

　　4.銀行是一個享受著自由、自主、法制、競爭精神的企業，還是一個被全世界最多法規(紅頭文件和領導講話)所管束，聽領導“招呼”，體現領導意志的步調統一的金融大軍?

　　這些問題不解決，銀行注了資，上了市，仍然不可能“辦成真正的銀行”。非常有意思的是，去年12月4號，新浪網有一個調查，問題是，“你認為，上市是四大銀行的救命稻草嗎”？網民7.4%的認為是，8.3%的認為說不好，84%的認為不是，是治標不治本。

　　總之，政治的、官僚的和行政勢力的無約束的權力擴張，自由的、金融企業自主權利和銀行家創新精神的極度壓抑，是使中國銀行業嚴重滯后、技術性的破產和支離破碎的根本原因。政治的、官僚的和行政勢力的大幅退出，自由的、金融企業自主權利和銀行家創新精神的大幅張揚，是中國銀行業復興的根本出路。

　　王巍：我基本同意你的看法，特別欣賞你最后結論性的那段話。現在的問題是，許多人認為，如果我們不走巨資“人造美女”，待價而沽的路子，就沒有其他的路可走。我的看法是，在新的經營機制下，在新的制度安排下，中國的金融企業家們有能力像其他產業的企業家同行一樣通過自身的努力擺脫中國金融界的困境。當然，新的制度安排和新的機制的產生的前提，是政府在對銀行的認識上和管理理念上要有根本的轉變。我認為，銀行擺脫困境趕上了一個千載難逢的好時機，這就是，國民經濟的持續和快速發展，使得銀行的資產以每年20%以上，甚至40%以上的速度發展，這就是說，銀行的資產2到3年就翻一番。這為重組不良資產創造了巨大的空間，也為建立新的金融運行體制奠定了產業基礎。我知道許多地方商業銀行在過去的5年中，即便在現存的體制下，通過業務創新和內部權益制度的安排，在一個好的領導者手上，能夠根本上改變經營模式，取得了即便外國同行也不得不佩服的業績。例如江蘇的一家銀行，資產近百億，不良資產只有2%，而在5年前，同一銀行的資產僅僅10億，不良資產就有近6個億。浙江的一個商業銀行不良資產僅為千分之三。你再看看浙江的所謂地下錢莊，其中的金融創新和經營效率更是令我們金融官僚們無地自容。中國民營金融家和更多優秀的體制內的金融家們長期呼吁政府管理部門轉變觀念放松管制，難道我們只能熟視無睹嗎？你經歷了用三年時間將一家瀕臨破產的香港銀行拯救的歷史，這也是一個佐證。

　　蔡重直：中國的銀行業完全可以通過自己的努力，走出困境，但前提是，政府對銀行的認識，政府對銀行管理理念必須改革。

　　關于銀行的起死回生我有親身體會。1998年2月，我到香港嘉華銀行做總裁兼CEO的時候，嘉華銀行瀕臨破產，200億貸款余額中有70億不良資產，不良資產率為35%，是全香港第一。香港金管局要求大股東注資，要求尋找戰略投資者。但是，在1998年亞洲金融危機的形勢下，大股東無錢注資，戰略投資者也找不到。可是，通過三年的改革和努力，我們解決了50億不良資產，不良資產率從35%降到6%，貸款從200億增加到了350億，利潤從1998年近乎虧損，到2000年底撥備完之后稅前利潤達6個多億。為此，香港政府專門發信表揚，感謝我們對香港銀行穩定做的貢獻。在亞洲金融危機的情況下，在香港銀行業整體貸款余額連續三年萎縮的情況下，我們用了不到三年的時間拯救了這家銀行，靠的是什么？我的體會，靠的是香港政府和銀行監管當局嚴格尊重銀行的自主性質，不干預；靠的是香港的法制和商業自由；靠的是銀行家的創新精神和改革。1998年2月我去的時候，銀行的高管有近20人，半年之后，這20個人全部被炒掉，換上了不是組織部安排的，而是獵頭公司介紹的各方面的專家。我去一年多后，嘉華銀行1090人里面有700人左右是新的，可以說這家銀行在一年之內徹頭徹尾地變了，換了一個嶄新的機制，香港的英文雜志用“THE REMAKING OF A BANK”,即“再造銀行”來評價。現在我常想，如果大股東注了資，能有新的機制嗎？如果香港的金管當局親自“操刀”來“掌勺”，而不是靠改革、靠銀行家的創新精神，銀行能起死回生嗎？

　　我非常同意你的看法，中國的銀行趕上了中國經濟高速發展的好時期，貸款數量的大幅增長為貸款質量的改善和利潤增加創造了非常好的條件。所以我說，中國的四大銀行完全可以不挪用國家外匯儲備，完全可以不侵犯“人民幣持有者的中國公民權利”，而靠政府的改革，然后才是銀行的改革來起死回生，“再造銀行”。

　　(本文作者蔡重直為中信公司董事，王巍為萬盟投資管理有限公司董事長)