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黃范章
國企改革已進(jìn)入攻堅階段，其標(biāo)志之一，即國企改革亟須政府職能改革與之配合與互動。問題是，國企改革所要求的是具有哪種基本職能的政府？這關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)中的政府的定位與職能問題。
大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)所要求是應(yīng)是“公共服務(wù)型”政府。我很贊同。我國本屆政府人士也表示將以此作為政府改革的目標(biāo)。問題是，我國開始建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)業(yè)已進(jìn)行了二十年，為什么還未建設(shè)成“公共服務(wù)型”政府？其關(guān)鍵和難點究竟在哪里？主張建設(shè)“公共服務(wù)型”政府的文章不少，但探討建設(shè)難點以及如何克服的文章都不多。我認(rèn)為，難點在于我國政府既是“政治實體”職能履行者，又是“經(jīng)濟(jì)實體”職能的履行者。這是我國政府跟西方市場經(jīng)濟(jì)國家的政府最大不同之處。政府身份、職能的這種“兩重性”，構(gòu)成我國政府職能改革，從而國企改革的最大障礙。為什么這么說？
“公共服務(wù)型”政府的職能與我國政府的特點
在西方國家，政府都是作為政治實體的存在形式，其經(jīng)濟(jì)實體(經(jīng)濟(jì)資源、資產(chǎn)、企業(yè)等)均掌握在私人手里，在私有制基礎(chǔ)上建立市場經(jīng)濟(jì)。作為政治實體的政府，其主要的公共職能是：國防、外交、安全、公共衛(wèi)生等。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的經(jīng)濟(jì)職能也逐漸發(fā)展起來。初期階段，經(jīng)濟(jì)學(xué)家把政府稱之為“守夜更夫”，發(fā)揮防盜賊、防火燭的守護(hù)作用；隨著競爭的形式，政府的經(jīng)濟(jì)職能被描繪為競賽場上的“裁判員”或“巡視員”，發(fā)揮維護(hù)市場秩序、確保公平競爭的作用；上世紀(jì)30年代，大危機深刻揭示出市場經(jīng)濟(jì)的“缺陷”，于是，政府被賦予了“宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”或“宏觀經(jīng)濟(jì)管理”的職能，以彌補體制性“缺陷”。作為政治實體的政府，其經(jīng)濟(jì)職能被概括為“經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)”職能，具體講具有以下幾種主要職能：一是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些是私人企業(yè)不宜承擔(dān)或無力承擔(dān)的；二是執(zhí)行維護(hù)市場秩序，確保公平競爭；三是實施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)(由中央政府而不宜地方政府承擔(dān))；四是支持社會保障制度和提供一般福利設(shè)施。總之，市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能集中到一點，就是替各行各業(yè)的企業(yè)，營造一個穩(wěn)定、公平、有序、有效的投資環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境。政府的這種經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)概括為“公共服務(wù)性”的，政府不涉足營利性的一般企業(yè)，只經(jīng)營公益性或非營利性的甚至福利性的企業(yè)或事業(yè)，實施政策性經(jīng)營(包括政策性銀行)，因這一切活動的經(jīng)費全來自于各級政府的財政預(yù)算。
然而，我國這個社會主義國家與西方國家不同，政府不僅只是政治實體，而且還是受國家委托履行經(jīng)濟(jì)實體的職能。國家所有制實際是政府所有制。這個集“政治實體”和“經(jīng)濟(jì)實體”雙重身份于一身的體制，是我國建國后從前蘇聯(lián)那里學(xué)來的，這種體制最適合實施集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)制度。本來，作為“經(jīng)濟(jì)實體”，它屬下的國有企業(yè)，本應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)核算、“等價交換”、“成本-收益”等經(jīng)營性或營利性原則行事，它們跟作為“政治實體”所屬的國企完全不同，因為后者是以“無償征收，無償撥付”的財政預(yù)算為依托，按非經(jīng)營性、非贏利性或政策性經(jīng)營原則行事。可是，改革開放以前，在“政治實體”與“經(jīng)濟(jì)實體”合為一體的體制下，經(jīng)濟(jì)從屬于政治，經(jīng)濟(jì)活動中等價交換的經(jīng)營原則被非經(jīng)營性的財政原則所取代，市場機制和經(jīng)濟(jì)手段被計劃化和行政手段所扼殺和取代。于是在企業(yè)層面上，企業(yè)實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，失去了內(nèi)在經(jīng)濟(jì)活動力而聽命于上級指令。國家成為一個大企業(yè)而企業(yè)不過是一個小車間；在中央與地方的關(guān)系上，往往出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟(jì)”，中央不時地“放”和“收”，人們常囿于“一放就亂，一收就叫，一收就放”的惡性循環(huán)之中。計劃經(jīng)濟(jì)的種種弊病，幾乎概出于“政企不分”和“政經(jīng)不分”，歸根到底，可以說概出于政府兼有“政治實體”和“經(jīng)濟(jì)實體”二者雙重身份集于一身的體制。
我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵
改革開放以來，我國致力于推進(jìn)從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，特別是國企改革致力于在公有制基礎(chǔ)上建成為市場經(jīng)濟(jì)所必需的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。通過多年改革實踐，我國找到了很有特色的國企改革道路，即“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確，政企分開、管理科學(xué)”。隨著改革的深入推進(jìn)，相繼開拓出商品、貨幣、信貸、證券、資本市場，二十年來已建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架，現(xiàn)在進(jìn)入攻堅階段，發(fā)現(xiàn)所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制瓶頸都聚焦于“政企不分”、“政經(jīng)不分”上，即聚焦于政府的雙重身份或職能上。
1990年代我國為解決國企的“產(chǎn)權(quán)明晰”問題，而在政企分開、建立公司治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了巨大努力。一些行業(yè)政府主管部門，已改為全國性行業(yè)總公司和大型國有控股公司；另一些行業(yè)主管部門改為行業(yè)性協(xié)會。可是，國有大公司的人事權(quán)、投資權(quán)、收益支配權(quán)等主要權(quán)力，分別由中央不同部門負(fù)責(zé)，但誰也不對投資效果、經(jīng)營業(yè)績負(fù)責(zé)，造成所有者“缺位”，使內(nèi)部人控制有機可乘。成立國有資產(chǎn)管理委員會之后，情況有所改善，但企業(yè)仍無高層人事和投資的決策權(quán)，公司治理機構(gòu)難以健全。要完善公司治理結(jié)構(gòu)，徹底實現(xiàn)政企分開，亟須解決政府兼有的“政治實體”和經(jīng)濟(jì)實體“的“兩重身份”問題。
由于政府兼有兩種身份，使各地方政府都在本地區(qū)營造了一個巨大國有經(jīng)濟(jì)實體網(wǎng)，給宏觀管理帶來很多困難。例如許多地方政府作為“政治實體”手中掌管巨額財政資金，不去充分履行公共服務(wù)職能(如義務(wù)教育等)，卻去積極履行“經(jīng)濟(jì)實體”的職能，投資于一般競爭性行業(yè)(如房地產(chǎn)、汽車、鋼鐵、建材、娛樂業(yè)等)。這種財政軟約束的資金往往掀起投資熱，引發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱。改革開放以來我國五次實行宏觀調(diào)控以平抑經(jīng)濟(jì)過熱，其間各地政府的投資沖動都起了重要作用。上次(即第四次)宏觀調(diào)控時，為了抑制地方政府的投資過熱，中央不得不采取特別措施，即不僅派工作組到重點地區(qū)考察宏觀調(diào)控政策落實情況，而且工作組成員中有來自組織部人員，兼考核各地領(lǐng)導(dǎo)班子。據(jù)說這項措施很奏效。而在這次投資熱中，雖民營投資表現(xiàn)相當(dāng)活躍，但也應(yīng)看到，有些“民營”后面有來自政府的巨大支撐，“鐵本”事件雖由民營企業(yè)家出面，但受處分的卻是既作出決策而又毋需對此負(fù)責(zé)的8名地方政府官員和一名銀行行長。此外，不少政府在利用“經(jīng)濟(jì)實體”身份進(jìn)入經(jīng)營性、競爭性行業(yè)之后，又利用“政治實體”的身份大搞“地方保護(hù)”，如湖北省政府有關(guān)部門1997年曾下達(dá)文件，規(guī)定各級黨政機構(gòu)購車必須購本省生產(chǎn)的神龍富康經(jīng)濟(jì)型車，否則公安部門不得辦牌照，社控部門不得辦理手續(xù)。不少城市政府壟斷經(jīng)營出租車，不許民營企業(yè)經(jīng)營，也不許司機本人買車經(jīng)營出租，為的是讓本市出租車必須用本地出產(chǎn)或組裝的汽車。從上述的地方政府的“投資熱”和“地方保護(hù)”中，可明顯看出他們與計劃經(jīng)濟(jì)體制下“投資饑餓癥”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”有血緣關(guān)系，其根源還在于政府的“雙重”身份。
政府兼有“雙重身份”還扭曲了我國金融市場。例如我國的企業(yè)債券市場便出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲。本來，在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，政府等公共部門發(fā)行的債券跟公司企業(yè)發(fā)行的債券，乃屬于不同的債券市場。可是目前我國由于擔(dān)心地方政府濫發(fā)債券，《預(yù)算法》雖禁止地方政府發(fā)行債券，但許多地方政府及其附屬機構(gòu)多辦起各種融資公司，以企業(yè)債券名義為地方政府籌集基礎(chǔ)建設(shè)及某些經(jīng)營性企業(yè)所需資金。據(jù)統(tǒng)計，1998-2000年我國發(fā)行的企業(yè)債券中，中央政府機構(gòu)發(fā)行和擔(dān)保的比重占40％以上，地方政府發(fā)行和擔(dān)保的占20％以上，真正意義的企業(yè)債券僅占1／3。有的學(xué)者嚴(yán)肅指出，這是“政企不分，鳩占鵲巢”。至于股市，從一開始就由政府保駕由國企所壟斷，還“包裝上市”，只著眼于融資而不重視建立公司治理機構(gòu)，長期靠“隱性政府擔(dān)保”運行，甚至釀成政府機構(gòu)成為證券市場的利益主體之一，“裁判員”與“運動員”的界限瀕于泯滅。
可見，目前在微觀層面和宏觀層面上所出的種種矛盾與困境，追根溯源，均出自“政企不分”和“政經(jīng)不分”，這一切均聚焦于政府一身兼有“政治實體”和“經(jīng)濟(jì)實體”的雙重身份。這表明經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入到解決深層次問題的新階段，即要求解決政府職能與定位問題的攻堅階段。我不同意有的同志認(rèn)為，由于國企改革任務(wù)已完成差不多了，現(xiàn)在該改革“政府職能”的說法。我認(rèn)為，政府職能的改革，是經(jīng)濟(jì)改革(包括國企改革)的深化與必需；沒有政府職能的改革，不徹底解決“政企不分”、“政經(jīng)不分”問題，國企改革以及其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革就無法完成，自然也不會有“公共服務(wù)型”政府。(上)
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