夏業(yè)良：公共決策體系引入聽證制度與利益權衡

　　近年來政府所實施的行政審批制度改革和公眾聽證制度的引進，是公共決策體系變革方面最為引人注目的進展

　　夏業(yè)良

　　經濟學家

　　北京大學外國經濟學說研究中心副主任

　　中國經濟體制改革研究會公共政策研究所副所長

　　在我們所生活的經濟社會之中，總是存在著與絕大多數(shù)公民的利益相關的社會公共事務，因此就不可避免地涉及諸多公共管理和公共決策方面的難題，最為突出的難題就是如何通過公共決策使各種利益關系得到權衡和保障，并且盡量避免對社會發(fā)展進程造成明顯的阻礙。

　　近年來社會公眾越來越關注公共政策的形成機制及其實際效應，希望決策體系更加科學化和透明化，并且試圖參與到影響公共決策的進程之中。由彭宗超、薛瀾、闞珂合著的《聽證制度：透明決策與公共治理》一書側重研究價格聽證和立法聽證，并且較為集中地介紹了公共管理與公共決策領域中的理論和實踐。這可以稱得上是國內難得一見的有關聽證制度的系統(tǒng)性研究文獻。

　　所謂公共政策，一般是指公共組織(特別是政府)針對有關公共問題，為了實現(xiàn)和維護公共利益而做出的行動或不行動的決策。從過程上說，公共政策主要由政策問題界定、政策構建、政策抉擇、政策執(zhí)行、政策評估等階段性環(huán)節(jié)組成，而公共決策是其中最為重要的環(huán)節(jié)。

　　公共決策體系是有關公共決策主體的權力關系、決策的過程安排和決策的手段方式等方面的制度規(guī)范。從決策主體角度劃分，它主要包括政府決策體制與非政府組織決策體系兩大類。前者主要包括立法機關決策體系、行政機關決策體系和司法機關決策體系等。

　　在中國過去25年的改革開放進程中，決策體系也不可避免地發(fā)生一定程度的變革，近年來政府所實施的行政審批制度改革和公眾聽證制度的引進，就是公共決策體系變革方面最為引人注目的進展。

　　聽證制度來源于西方市場經濟和法制比較健全的國家。西方聽證制度的傳統(tǒng)可以追溯到英國自然法古老的自然公眾原則：當事人非經聽證意見不受人身和財產的處罰。它要求任何權力必須公正行使，無論法官判案還是行政裁決，只要對當事人做出不利的決定，必須聽取當事人的意見，不能主觀片面地認定事實，剝奪當事人的辯護權利。“聽取當事人意見”在法律規(guī)范方面就體現(xiàn)為“聽證程序”。

　　西方聽證制度最先在司法領域應用，后來才逐漸被運用到行政程序和立法程序之中。1946年美國公布的《聯(lián)邦行政程序法》首次以成文法形式明確規(guī)定了行政聽證程序，這部法典對后來其他許多國家的行政聽證制度都產生了重大影響。

　　我們這里所說的公眾聽證(public hearing)是指政府組織在做出涉及公眾或公民利益的公共決策時，應當聽取利益各方和社會各個方面以及有關專家的意見，以實現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設計。

　　1980年代末，深圳市率先嘗試在公共價格決策領域中引入類似聽證的咨詢委員會制度。從1989年開始，廣東省就在廣州、深圳等地對居民水、電、煤氣、教育、醫(yī)療和城市交通等價格調整，組織了241次價格聽證會，其中由廣東省物價部門組織的污水處理費和有線電視收視費聽證會在社會上產生了較大影響。

　　1993年，深圳在全國率先實行價格審價制度，政府在制定或調整與百姓生活密切相關的商品和服務價格時要征求消費者、經營者和有關專家的意見，這就是價格聽證制度的雛形。從1996年起，在全國范圍陸續(xù)出現(xiàn)了對行政處罰、價格調整和立法決策等領域的聽證實踐。1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》第42條明確規(guī)定：“行政機關作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”

　　2000年7月1日生效的《中華人民共和國立法法》第34條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會和聽證會等多種形式。”2002年11月，中共十六大政治報告首次明確提出要廣泛建立聽證制度。

　　幾十年來，水、電、煤氣、電信、鐵路等關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格一直是政府說了算，而百姓的承受能力在定價過程中所起的作用卻微乎其微。這種封閉、霸氣、無視法律、籠罩著行政壟斷陰影的行為，顯然與市場經濟規(guī)則嚴重不符。

　　近年來，價格聽證會雖然頻繁舉行，但不少地方組織的價格聽證會卻仍有暗箱操作的嫌疑，聽證代表的聲音“因為種種原因”大多不能向社會“原汁原味”地公布，而且收費部門只要經營上出現(xiàn)虧損便想到提價，試圖將經營風險及損失直接轉嫁到消費者身上。

　　聽證制度僅僅是拉開了序幕，要想達到成熟、規(guī)范和大眾認可的水準，還有許許多多的工作要做。