樊綱：應在人大設立國有資產委員會

　　應在人代會的層面上設立一個“國有資產委員會”，來決定國有資產在不同形態之間的轉化

　　文/樊綱

　　我相信國有企業的問題首先是國有資產的問題，即產權層面、資本層面的問題。從產 權層面角度來看，我們首先必須清楚國有資產是以不同形態存在的。

　　國有資產“有進有退”是形態上的轉換

　　一般來講，國有資產主要有三大類存在形態：經營性國有資產、非經營性國有資產和資源性資產。不同形態的國有資產是可以相互轉化的。

　　現在國資委所管的資產基本上是經營性資產。而經營性資產又分為兩塊：一塊是生產性企業中的經營性資產，還有一塊是金融企業的經營性資產，現在還沒有包含在國資委的管理范圍當中。去年，由于要給兩家國有商業銀行注資，發現沒有所有者代表，所以成立了一個中央匯金公司，這是一個進步，但其它大量的金融資產的所有權由誰來行使？現在還不明確。

　　第二大類是非經營性資產。非經營性資產首先一大塊就是國家利用各種資源、各種收入，投資形成的各種公共基礎設施。這塊資產以后將來會越來越多。政府真正的職能，甚至唯一的職能，應該是提供公共服務，至少有一些定價不容易、不可定價的公共基礎設施要用公共財政來提供。

　　公共資產里面還有一類不屬于基礎設施，但屬于公共服務。比如我們的社保基金或者一定類型的社保基金也屬于公共資產。

　　第三大類屬于資源型資產。資源型資產可分為兩部分：一部分是國家占有的土地。另一部分屬于探明或者沒有探明的潛在的礦產資源，這種東西一旦開發出來就變成了資本。這也屬于國有資產或者公共資產，通過產權交易它也可以變為私人資產。

　　國有企業的經營性資產，由于有了國資委，大家看得比較清楚了，非經營性資產、資源性資產恐怕都沒有帳。

　　在我看來，所謂國有資產“有進有退”，真正的意義是國有資產的存在形態要有進有退，要使大量經營性國有資產形態退到非經營性資產形態。只有實現了這個轉換，才會有所謂政府職能的轉換，從過去管企業、管經營性資產、管經營性企業到真正履行政府應該履行的職能——提供公共物品，把過去那些經營所得收回來，投入到公共基礎設施上去，為全體人民、全體企業服務。這種意義上的“有進有退”，能夠說得清楚；而什么是戰略性行業？什么不是戰略性行業？什么是競爭性行業？什么不是競爭性行業？什么行業該進？什么行業該退？是說不清楚的。

　　國有資產的變賣、重組，理論上不存在國產資產的任何流失，只是形態的轉換。形態轉換的意義在于不是越多的經營性資產越好，不是越多的經營性國有企業越好，但是國有資產可以越來越多。國有資產越來越多，主要的形態將是非經營性公有資產(比如社保基金)和公共設施。中國的發展、社會的發展，需要更多的公有資產、公共服務，而我們在這方面現在是欠缺的。

　　誰來決定國有資產形態的轉換

　　接下來的問題是：誰來決定國有資產形態的轉換？這就涉及到國有資產管理體制的問題了。現在的國有資產管理體制還是管企業，基本的口號和目標是“實現國有資產保值增值”。但是我們想想，保值增值以后，國有企業利潤越來越多，自己花的錢越來越多——因為沒有交給國家(除了33%的企業所得稅)，越多的話管起來不是越難嗎？而且現在形成的國有資產當中有一大部分是過去國有企業“截流”職工社保、養老金等形成的收入，存在于經營性資本當中，并沒有轉化為公有資產形態。這里有幾方面的國有資產形態轉換問題，包括經營性資產當中生產性經營資產向金融性資產轉化的問題，這還可以說是企業層面上的問題。但是經營性資產向非經營性資產，包括向基礎設施建設方面的轉移，包括向社保基金方面的轉移，這種形態的轉化誰來做決定？誰來決定國有經營性資產的買賣？誰來決定變賣資產的收入轉為其它社會資金？現在我們的兩個國有資產管理部門(國資委和財政部，編者注)是互不相連的，所以管理是無序的，更不用說金融性國有資產的所有者缺位了。

　　私人老板最重要的就是決定兩件事，第一件事是決定自己的資產賣不賣？賣完了投到哪兒去？第二件事是選擇一個好的代理人來打理這些資產。在國有資產管理問題上，大家似乎把注意力都集中在如何選擇好的委托代理人上，但委托代理人的基本職能決定它沒有權力去推動國有資產形態的轉化。現在國資管理的現狀是沒有一個機構來認真檢查、監督各種國有資產形態存在和使用的情況，從而來決定國有資產在各種形態間的轉化。這是一個最重要的所有者職能缺位問題。

　　最高決策機構的缺位，導致我們要國有資產干什么都不清楚，要國有資產保值增值以后干什么也不清楚。我們能不能用國有資產干點國家需要的事情？比如將來需要打仗，國家的財政收入不夠，我們要不要變賣國有資產用做軍費？或者社保基金不足，我們能不能用國有資產來充實社保基金？或者中國要建航空母艦，能不能通過變賣國有經營性資產的收入來支持。國有資產就應該做這些大事，為全國人民的利益服務。前兩年準備搞國有股減持，當時目的是為了補充社保基金，但是推進不下去，因為部門之間有不同意見。為什么？難就難在誰來授權國有資產的變賣。

　　建議在人大設立“國有資產委員會”

　　由于全國人大今年年底要啟動制定《國有資產管理法》的立法程序，我們做了一些課題研究。我認為，國有企業管理體制應該至少是三級到四級的管理體制，最高一級就是在人代會的層面上有一個“國有資產委員會”。這個國有資產委員應該做什么事情呢？

　　第一，要監督全部國有資產管理部門定期提交國有資產平衡表。我們現在的財政部門有預算表，每個企業都有資產負債表，整個國有資產大盤子卻沒有一個涵蓋所有國有資產，包括經營性資產、非經營性資產和資源性資產的平衡表。

　　第二，決定國有資產形成收入的使用和分配。比如現在國有企業的利潤，很大程度來自于資源性收入。這些收入怎么分配？誰來決定？多少利潤應該返還給企業？多少利潤應該拿出來搞公共建設？

　　第三，也是最重要的一點，就是決定國有資產的處置。比如國有資產委員會可以決定某年賣一億元經營性資產用于國防建設或者補充保社會基金。國有資產保值增值以后，到了最高層次，就要決定要多少資產繼續作為經營性資產，多少資產拿出來去實現社會福利最大化或國家利益最大化。

　　第四，選擇一個好的“國有資產管理委員會”，就是現在“國資委”的角色。它的任務是經營性資產的保值增值，非經營性資產的保值、維修、維護。社保基金也要保值增值，也要能夠自我運轉。

　　在這里，我特別想講一講資源性資產，這是我們國家國有資產的重要組成部分。資源性收入是全民收入的重要組成部分，原則上應歸全民所有。而現在的情況是什么呢？我們把資源無償交給一個企業，當然主要是國有企業，生產出來的收入全部以國有企業的利潤形態存在。比如現在中石油、中石化資本溢價的收入，本來應是全國人民的資源性收入，不是它經營產生的利潤。還有我們的電信資源、電視頻道資源本來也是全民的資源，現在無償被個別企業占用，實現的收益成為企業自己的收益，這是造成各個行業苦樂不均，收入差別懸殊的根本原因。由于資源性收入沒有界定，還是一筆糊涂帳，所以這些年，有的壟斷性國有企業在海外上市后，導致那些本應屬于中國人民的資源性收入被國際資本占有。這是完全沒有道理的。

　　國有資產管理再下面的層次才談得上經營管理體制，才到了國有資產經營管理公司、控股公司和企業層面上，而只有搞清楚了國有資產在形態上應該有進有退，這些具體的層面，才好操作。只有搞清楚了國有資產存在的目的、管理方式，才會明白未來國有資產的存在方式更多的將體現為參股的形態，由各種股份公司來經營經營性資產和非經營性資產，使社會的效益得到提高，使國有資產的效益借助其它資產的盈利動機和避免虧損的約束機制來實現。

　　(作者系中國改革基金會國民經濟研究所所長)