中國經濟論壇：北京新難題--人口與發展要撞車

　　2005年伊始，各種關于限制人口的說法及反駁見諸各媒體，在對外來人口歧視的討伐聲中，人們也不得不思考：城市發展帶來的包括人口規模快速膨脹等問題確實是現在及今后一段時間里不得不面對的問題，人口膨脹及各種“城市病”應怎樣避免？城市究竟應如何協調發展？

　　背景

　　人口膨脹起爭議

　　在一月中旬召開的北京兩會中，代表和委員們紛紛對北京城市的發展目標獻計獻策。其中，政協委員張惟英關于建立“人口準入制度”的提案一經提出，在輿論界立刻引起了軒然大波。反對的聲音占據了主流，后來也有為數較少的聲音基于北京日益嚴峻的社會問題而支持提案。在批駁張委員的外來人口歧視政策之后，許多人也開始思考城市如何協調發展問題。

　　1月23日，北京市市長王岐山在參加人代會西城區分組審議時表示，“北京的人口一定要控制住，北京的定位與人口密切相關。”

　　而此前，國務院總理溫家寶于2005年1月12日主持召開國務院常務會議，討論并原則通過了《北京城市總體規劃(2004-2020年)》(以下簡稱《規劃》)。根據《規劃》，到2020年,北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右,年均增長率控制在1.4%，其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上外來人口將占到450萬人左右。

　　《規劃》將北京城市發展目標確定為“國家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”。據了解，“宜居城市”的提法尚屬首次。這一提法，不僅是科學發展觀的直接體現，更暗合了中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》關于建設和諧社會的思想。

　　但是，問題的關鍵是如何對人口的快速膨脹進行合理的調控，以及如何切實有效的實施。《國務院關于北京城市總體規劃的批復(一九九一年——二○一○年)》 (1993年10月)有如下表述，“嚴格控制人口和用地發展規模。到二○一○年，北京市常住戶籍人口控制在一千二百五十萬人左右(其中市區控制在六百五十萬人左右)。市區控制人口的重點是控制人口的遷移增長……”。該批復中同時也包含了“積極調整產業結構和用地布局”、“促進京、津、冀地區產業結構的調整和資源的合理配置”等《北京城市總體規劃(2004-2020年)》的內容。組織有效的力量，嚴格執行規劃中的內容已是北京市政府目前的當務之急。

　　對話

　　城市發展與人口增長“不等式”

　　主持人：劉靜

　　嘉賓：

　　劉維新

　　中國城市經濟學會副會長

　　張車偉

　　中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長

　　毛壽龍

　　中國人民大學行政管理學系主任、行政管理學研究所所長

　　孫久文

　　中國人民大學區域經濟與城市管理研究所研究室主任

　　北京是否“人口過剩”

　　主持人：近兩次的《北京城市總體規劃》都提出人口控制的數量目標。根據統計顯示，2003年底北京常住的人口數量為1456萬，而瞬間人口幾乎已經達到了1700萬，而目前人口增長速度保持在2.2%的高增長率上。從城市發展的角度來說，北京目前的人口規模合適嗎？有人提出目前北京已經“人口過剩”，這個提法正確嗎？

　　毛壽龍：人口是否過剩，是一個宏觀判斷。人口過剩，有很多含義。比如從宏觀上來看，有相當比例的人登記失業。或者說相對于公共服務來說，有很多人口難以得到足夠的公共服務，如公共汽車擁擠，學校擁擠，幼兒園擁擠等。

　　從實際情況來看，北京市幼兒園供給過剩，小學供給過剩。住房依然有很大的發展空間。正是因為人口不足，才給外地人子女免費上學，才有外地人一旦購買住房就給北京市戶口等政策。

　　所以，不能簡單地說人口過剩。所謂人口過剩的看法，本身帶有很強的計劃經濟色彩。在市場經濟邏輯里，不存在人口過剩的問題，只有人口資源配置不當的問題。人口資源配置不當，關鍵還是需要依靠市場，依靠更為完善的市場，而不是政府行政控制，在此，政府的作用是如何去完善市場，支持市場機制發揮作用。

　　張車偉：控制北京市人口規模并不是說要解決北京市人口過剩問題，而是如何使北京能夠更快、更好發展的問題。從這個意義上說，不存在解決問題的靈丹妙藥，能夠做的只有扎扎實實地工作，加快經濟發展，建立健全各項規章制度，減少人口流動的成本，讓北京市人口在一種較少干預的條件下達到一種較為理想的規模。

　　孫久文：關于城市人口規模與城市居民的成本與收益，有一個曲線圖很好的對其進行了闡述。

　　見圖。其中，AB為收益曲線，AC為成本曲線。

　　在1點，成本等于收益，小于此點為不合理，是城市最小的合理規模，在2點，成本最小點，現有城市居民希望的最好的城市規模，在3點，收益最大點，城市政府希望的最佳的城市規模，在4點，成本等于收益，大于此點為不合理，是城市最大合理規模。新遷入的移民希望城市達到此規模。照目前來講，北京的城市人口規模應該是已經十分接近第4個點了。《規劃》中提出北京市2020年人口控制在1800萬，我估計決策部門根據一系列測算得出，如果超出1800萬，就會超過人口最大合理規模。

　　不過需要指出的是，北京的人口規模也是動態發展的，上一次城市規劃中提到了人口規模2010年要控制在1250萬，現在看來已經遠遠超過了這個數字，說明我們的城市容納力還是不斷增大的。所以這個問題我們不能盲目樂觀，但也無須過分悲觀。

　　行政手段能否奏效

　　主持人：在城市發展中，對人口規模快速增大進行控制已是個必須面對的問題，而市場經濟又要求人口自由流動，那么實現對人口規模的控制以適應城市更好的發展，應該是以市場調節為主還是政府調節為主？政府行政手段能在哪些方面發揮作用？

　　張車偉：隨著市場經濟改革的深化，人口更加自由地遷徙和流動不僅是經濟社會發展的要求，而且也是社會進步的表現。在限制人口流動的各種制度性障礙正在逐步被拆除的今天，任何為人口流動設置新障礙的做法不僅會削弱發展的動力，而且也有損于構建社會主義和諧社會的公平原則。人口控制的目標不應該通過為人口流動設置制度性障礙的做法實現，而應該更多地通過市場的方法來實現。政府的作用應該體現在如何為人口更加合理、有效地流動提供服務上。

　　毛壽龍：人為控制人口數量，尤其是通過戶口來控制，在市場經濟時代往往是形式化的。所謂“人口準入制度”，只是抬高了人口進入北京的門檻，如果抬高資金門檻，則只是讓進入北京的人支付了一筆額外的資金，而且指標是按照資金分配的，不僅起不到限制人口作用，還會扭曲北京市的人口結構，進來的人不是北京最需要的人，而是最能夠支付入門費的人。如果抬高學歷門檻，其結果就是大量的高學歷人口在北京低就業，北京市并沒有得到自己最需要的人口，從全局來說，只是提高了北京市的學歷水平，對北京市來說，并沒有要到最需要的人，對全國來說，則是學歷資源的浪費。

　　所以，在市場經濟時代，為了實現人口控制目標，限制人口的自由流動，是不現實的，也是不經濟的。政府調節只是輔助性的，也就是說為人口的市場性流動提供條件，而不是去阻礙市場化流動。否則，就會改變一個地方的人口結構，使其無法適應本地市場經濟發展的需要。

　　劉維新：北京市政府行政手段能做的事情很多，最主要的就是要確實認清中央對北京市的定位，中央把北京市定位在政治、文化、外交中心，甚至可以加上科技中心，而不是經濟中心。所以要從城市性質、功能上進行控制，單純從人口流動的角度考慮，是很難從根本上解決人口問題的。

　　主持人：據了解，北京戶籍人口目前已經出現了負增長，北京的人口增長主要是遷入型增長，有政協代表提議取消暫住證，推行《北京市工作居住證制度》,但其主要是針對高學歷人才。北京市的建筑業、第三產業等的發展又離不開勞動密集型的低學歷人群，在人口控制的前提下，應該如何有效管理這些人群？

　　孫久文：這是從微觀角度來解決北京市的人口問題，北京本身不能夠強行排外，但可以通過市場方式適當提高城市的進入成本。從就業的角度，具體從兩個方面來實現，第一，公司和單位，企業在用人的時候最低工資要適當提高，而且要按照《勞動法》嚴格實施農民工的社會保障問題。第二，北京市可以發揮工商管理的職能，按照一定的比例招收北京戶籍人口。比如，位于懷柔區的雁棲工業區，就按照不同行業招收當地農民。

　　另外，要嚴格執行政府公共管理的職能，在城鄉結合部，要嚴格執行出租房屋的登記、流動商販的稅收等，通過市場經濟杠桿來實現人口合理流動。

　　當然，政府在這之前要進行細致周密的調查，包括外來人口的就業結構、收入結構針對具體情況制定具體的標準措施。

　　毛壽龍：外來人口，當前看是外來人口，但從未來來看，這些人實際上是本地人口。首先，應該采取讓其本地化的政策，讓其融入到本地社會，而不是對其隔離、管制、排斥；其次，不要老是用管理和治理的思路，而是應該發揮外地人自我管理的優勢，使其自主治理；第三，讓外地人融入當地的公共服務，當地的公共服務是開放性質的，而不是排斥性的；第四，讓外地人能夠有機會參與當地的公共管理，讓其有機會當警察，有機會當基層政府的公務員，這樣當地的公共管理對外地人就會比較有親近感，管理起來也比較容易被理解和信任。

　　張車偉：大量人口流入北京，一方面說明北京對流動人口有更多的吸引力，外來人口在北京能夠掙更多的收入和享受較好的生活，同時也說明北京對外來人口存在著極大的需求。限制外來人口流入北京，不僅是損害了流動人口的利益，而且也會對北京的發展造成不利影響。

　　從這個意義上說，要想控制流入北京的外來人口，政府應該把工作的重點放在改變北京對外來人口的需求結構，而不是限制外來人口的流動。具體說，北京的經濟發展和產業結構決定著外來人口流入北京的規模和結構，合理地調整產業結構是政府實現人口調控目標的重要手段。

　　北京未來如何定位

　　主持人：王歧山市長講，北京的定位與人口密切相關。怎么理解這兩者之間的關系？城市的發展與人口有什么關系？

　　孫久文：主要從兩方面來講，第一，從人口的機構上來講，北京定位在科技中心、文化教育中心，從事這方面工作的人就會增多。現在北京提倡“宜居城市”，從事第三產業的人就會相應多一些，而工業制造業會相對少一些。第二，北京的城市定位決定著它的人口規模不應該無限膨脹。如果是制造業中心的話，城市的膨脹速度會很快。

　　當然制造業還是要搞的，不過產業的膨脹在中心區應該有嚴格的控制。北京的人口控制第一步應該控制中心城區的人口，第二步才是控制北京的總人口。

　　劉維新：中央沒有把北京定位為經濟中心，我主張北京不能再發展第二產業了。北京一定要著重把握好中央對自己的定位，千萬不要追求大而全的發展，比如北京的汽車生產地位比長春和湖北差很多，就不要建設汽車生產基地了；石化、鋼鐵等重污染也不應該進入北京。對于因第二產業減少而帶來財政稅收問題，我建議，中央財政應該對北京市做出財政補貼，或者叫做轉移支付，因為北京是個特殊的城市，要維護其首都的地位和職能。如果繼續發展第二產業，勢必造成北京人口規模過于膨脹，人口規模過大，會帶來各種城市病，會影響其主要功能的發揮。

　　主持人：政協委員萬建中指出,解決北京人口問題最根本的辦法就是減少城市間發展的不平衡,您怎么看待這個問題? 城市間究竟應如何協調發展？

　　張車偉：沒有人會不同意上述看法，但問題是如何減少城市間發展的不平衡。事實上，減少城市間發展不平衡的過程也就是發展的過程，也是中國全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的過程。

　　孫久文：十六大提出的五個統籌中“區域統籌”和“城鄉統籌”，這兩個問題解決好了，北京市的人口問題才能得到徹底的解決。

　　另外，北京目前正在規劃建設的“新城”，是在北京這個大城市內從空間結構上進行協調。通過新城的開發，使中心城市的一部分功能向郊區轉移，包括生產功能、分區管理功能。

　　還有國家發改委“十一五”規劃中提出的京津冀區域一體化的實施，對北京緩解人口問題很有好處。相對減少城市間發展不平衡和減少城鄉差距來說，現實一些，因為北京對周邊城市發展的帶動效應還是很強的。

　　劉維新：北京前五十年特別是改革開放近二十年來一直都是攤煎餅式的發展，以中心區域為基礎，逐漸往外擴。城市規劃的不合理，導致人口居住結構不合理，在回龍觀、望京、通州等地區形成了所謂的“臥城”——住宅區，這些人還是要回到城市中心來上班，以致形成了“早上出不來，晚上進不去”的城市交通難題，從而使社會效益降低，因交通負擔過重而隨之帶來嚴重污染的問題等等。 這些問題不解決好，會影響北京作為首都的城市功能發揮。

　　我認為，第一，兩軸-兩帶-多中心這一城市規劃是要嚴格貫徹落實的，這個問題一解決，北京中心城市的功能和人口就能得到一定的分流，當然這個不是很快就能見效的。

　　第二，我主張北京要著重發展科技產業和第三產業，要把經濟功能交給天津。解放前天津就是北方的經濟中心，而北京主文化和政治。當然現在去否定當時把北京從消費型城市建設成生產型城市的戰略方針是不對的，當時有當時的歷史環境。

　　但現在就要用現在的思維去發展了。北京和天津應該結成“雙城”，要聯合起來，像華盛頓和紐約一樣，兩個城市都是相隔一百多公里。如果雙方都搞經濟功能，只能是互相削弱。比如，北京機場比較擁堵，而天津機場利用率只有30%多，如果調整一下，北京機場負責客運，天津機場負責貨運，就能妥善解決這一問題。否則守在自己的小攤子里，打不開視野，只能是互相掣肘制約。

　　第三、要發展京津冀北為主要范圍的“西渤海灣經濟區”，讓北京周邊的城市盡快發展起來。長三角經濟區和珠三角經濟區之所以發展較快，就是因為其區域經濟發展的基礎比較好。區域經濟發展好了，將會分解北京城市的功能，逐漸對北京的人口進行疏散。只要產業結構合理調整，就業結構隨之變動，人口問題就迎刃而解了，所以，城市間是否能真正協調發展是問題的關鍵。

　　資料：

　　中國城市發展的“八大病癥”：

　　一、城市發展理念缺乏可持續。中國大都市里搞低密度房屋、城市中心區綠化等。中國人均土地少，資源約束強，城市化發展方向應是大城市化，但會犧牲一些舒適及帶有負面效應，這是現代化的一種無奈。

　　二、對汽車進入家庭速度預估不足。

　　三、住房群體在城市的分布結構不合理。高收入者或社會經濟地位相對高的居住群體集中在城市中心區，而中低收入者被逐步向非中心區特別是郊外分散。結果是增加了城市內的交通總量。

　　四、市中心區房屋密度過低。這既指房屋間的間距較大更是指樓層過低，這種情況，一是加大了交通運輸建設的空間跨度，二是使更多的人分散在郊區或遠郊區。

　　五、道路低密度化問題嚴重。中國大城市有許多寬敞的主干道，但小路太少，路網密度嚴重偏低。

　　第六是封閉式小區割據交通。小區、大院內都有道路(內路)，但由于圍墻分隔，切斷了與外路的有效對接。

　　七、交通發展模式畸形。城市道路采取環路與立交橋結合的方式，結果因路口太少出現擁堵。

　　八、把公交優先等同于公共汽車優先。中國大城市發展地鐵嚴重滯后。