樊綱：國有資產(chǎn)管理缺失最高決策機制

　　應(yīng)在人代會的層面上設(shè)立一個“國有資產(chǎn)委員會”，來決定國有資產(chǎn)在不同形態(tài)之間的轉(zhuǎn)化

　　文/樊 綱

　　我相信國有企業(yè)的問題首先是國有資產(chǎn)的問題，即產(chǎn)權(quán)層面、資本層面的問題。從產(chǎn) 權(quán)角度來看，我們首先必須清楚國有資產(chǎn)是以不同形態(tài)存在的。

　　國有資產(chǎn)“有進(jìn)有退”是形態(tài)上的轉(zhuǎn)換

　　一般來講，國有資產(chǎn)主要有三大類存在形態(tài)：經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。不同形態(tài)的國有資產(chǎn)是可以相互轉(zhuǎn)化的。

　　現(xiàn)在國資委所管的資產(chǎn)基本上是經(jīng)營性資產(chǎn)。而經(jīng)營性資產(chǎn)一般分為兩塊：一塊是生產(chǎn)性企業(yè)中的經(jīng)營性資產(chǎn)，還有一塊是金融企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)，后者現(xiàn)在還沒有包含在國資委的管理范圍當(dāng)中。去年，由于要給兩家國有商業(yè)銀行注資，發(fā)現(xiàn)沒有所有者代表，所以成立了一個中央?yún)R金公司，這是一個進(jìn)步，但其它大量的金融資產(chǎn)的所有權(quán)由誰來行使？現(xiàn)在還不明確。

　　第二大類是非經(jīng)營性資產(chǎn)。非經(jīng)營性資產(chǎn)首先一大塊就是國家利用各種資源、各種收入，投資形成的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施。這塊資產(chǎn)以后將來會越來越多。政府真正的職能，甚至惟一的職能，應(yīng)該是提供公共服務(wù)，至少有一些定價不容易、不可定價的公共基礎(chǔ)設(shè)施要用公共財政來提供。

　　公共資產(chǎn)里面還有一類不屬于基礎(chǔ)設(shè)施，但屬于公共服務(wù)。比如我們的社保基金或者一定類型的社保基金也屬于公共資產(chǎn)。

　　第三大類屬于資源型資產(chǎn)。資源型資產(chǎn)可分為兩部分：一部分是國家占有的土地。另一部分屬于探明或者沒有探明的潛在的礦產(chǎn)資源，這種東西一旦開發(fā)出來就變成了資本。這也屬于國有資產(chǎn)或者公共資產(chǎn)，通過產(chǎn)權(quán)交易它也可以變?yōu)樗饺速Y產(chǎn)。

　　國有企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)，由于有了國資委，大家看得比較清楚了，非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)恐怕都沒有賬。

　　在我看來，所謂國有資產(chǎn)“有進(jìn)有退”，真正的意義是國有資產(chǎn)的存在形態(tài)要有進(jìn)有退，要使大量經(jīng)營性國有資產(chǎn)形態(tài)退到非經(jīng)營性資產(chǎn)形態(tài)。只有實現(xiàn)了這個轉(zhuǎn)換，才會有所謂政府職能的轉(zhuǎn)換，從過去管企業(yè)、管經(jīng)營性資產(chǎn)、管經(jīng)營性企業(yè)到真正履行政府應(yīng)該履行的職能——提供公共物品，把過去那些經(jīng)營所得收回來，投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施上去，為全體人民、全體企業(yè)服務(wù)。這種意義上的“有進(jìn)有退”，能夠說得清楚；而什么是戰(zhàn)略性行業(yè)？什么不是戰(zhàn)略性行業(yè)？什么是競爭性行業(yè)？什么不是競爭性行業(yè)？什么行業(yè)該進(jìn)？什么行業(yè)該退？是說不清楚的。

　　那么國有資產(chǎn)的變賣、重組，理論上就不存在國有資產(chǎn)的任何流失，只是形態(tài)的轉(zhuǎn)換。形態(tài)轉(zhuǎn)換的意義在于不是越多的經(jīng)營性資產(chǎn)越好，不是越多的經(jīng)營性國有企業(yè)越好，但是國有資產(chǎn)可以越來越多。國有資產(chǎn)越來越多，主要的形態(tài)將是非經(jīng)營性公有資產(chǎn)(比如社保基金)和公共設(shè)施。中國的發(fā)展、社會的發(fā)展，需要更多的公有資產(chǎn)、公共服務(wù)，而我們在這方面現(xiàn)在是欠缺的。

　　誰來決定國有資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換？

　　接下來的問題是：誰來決定國有資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)換？這就涉及到國有資產(chǎn)管理體制的問題了。現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理體制還是管企業(yè)，基本的口號和目標(biāo)是“實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”。但是我們想想，保值增值以后，國有企業(yè)利潤越來越多，自己花的錢越來越多——因為沒有交給國家(除了33%的企業(yè)所得稅)，越多的話管起來不是越難嗎？而且現(xiàn)在形成的國有資產(chǎn)當(dāng)中有一大部分是過去國有企業(yè)“截流”職工社保、養(yǎng)老金等形成的收入，存在于經(jīng)營性資本當(dāng)中，并沒有轉(zhuǎn)化為公有資產(chǎn)形態(tài)。這里有幾方面的國有資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換問題，包括經(jīng)營性資產(chǎn)當(dāng)中生產(chǎn)性經(jīng)營資產(chǎn)向金融性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的問題，這還可以說是企業(yè)層面上的問題。但是經(jīng)營性資產(chǎn)向非經(jīng)營性資產(chǎn)，包括向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的轉(zhuǎn)移，包括向社保基金方面的轉(zhuǎn)移，這種形態(tài)的轉(zhuǎn)化誰來做決定？誰來決定國有經(jīng)營性資產(chǎn)的買賣？誰來決定變賣資產(chǎn)的收入轉(zhuǎn)為其它社會資金？現(xiàn)在我們的兩個國有資產(chǎn)管理部門(國資委和財政部，編者注)是互不相連的，所以管理是無序的，更不用說金融性國有資產(chǎn)的所有者缺位了。

　　私人老板最重要的就是決定兩件事，第一件事是決定自己的資產(chǎn)賣不賣？賣完了投到哪兒去？第二件事是選擇一個好的代理人來打理這些資產(chǎn)。在國有資產(chǎn)管理問題上，大家似乎把注意力都集中在如何選擇好的委托代理人上，但委托代理人的基本職能決定它沒有權(quán)力去推動國有資產(chǎn)形態(tài)的轉(zhuǎn)化。現(xiàn)在國資管理的現(xiàn)狀是沒有一個機構(gòu)來認(rèn)真檢查、監(jiān)督各種國有資產(chǎn)形態(tài)存在和使用的情況，從而來決定國有資產(chǎn)在各種形態(tài)間的轉(zhuǎn)化。這是一個最重要的所有者職能缺位問題。

　　最高決策機構(gòu)的缺位，導(dǎo)致我們要國有資產(chǎn)干什么都不清楚，要國有資產(chǎn)保值增值以后干什么也不清楚。我們能不能用國有資產(chǎn)干點國家需要的事情？比如將來需要打仗，國家的財政收入不夠，我們要不要變賣國有資產(chǎn)用做軍費？或者社保基金不足，我們能不能用國有資產(chǎn)來充實社保基金？或者中國要建造航空母艦，能不能通過變賣國有經(jīng)營性資產(chǎn)的收入來支持。國有資產(chǎn)就應(yīng)該做這些大事，為全國人民的利益服務(wù)。前兩年準(zhǔn)備搞國有股減持，當(dāng)時目的是為了補充社保基金，但是推進(jìn)不下去，因為部門之間有不同意見。為什么？難就難在誰來授權(quán)國有資產(chǎn)的變賣。

　　建議在人大設(shè)立“國有資產(chǎn)委員會”

　　由于全國人大今年年底要啟動制定《國有資產(chǎn)管理法》的立法程序，我們做了一些課題研究。我認(rèn)為，國有企業(yè)管理體制應(yīng)該至少是三級到四級的管理體制，最高一級就是在人代會的層面上有一個“國有資產(chǎn)委員會”。這個國有資產(chǎn)委員應(yīng)該做什么事情呢？

　　第一，要監(jiān)督全部國有資產(chǎn)管理部門定期提交國有資產(chǎn)平衡表。我們現(xiàn)在的財政部門有預(yù)算表，每個企業(yè)都有資產(chǎn)負(fù)債表，整個國有資產(chǎn)大盤子卻沒有一個涵蓋所有國有資產(chǎn)，包括經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)的平衡表。

　　第二，決定國有資產(chǎn)形成收入的使用和分配。比如現(xiàn)在國有企業(yè)的利潤，很大程度來自于資源性收入。這些收入怎么分配？誰來決定？多少利潤應(yīng)該返還給企業(yè)？多少利潤應(yīng)該拿出來搞公共建設(shè)？

　　第三，也是最重要的一點，就是決定國有資產(chǎn)的處置。比如國有資產(chǎn)委員會可以決定某年賣一億元經(jīng)營性資產(chǎn)用于國防建設(shè)或者補充社保基金。國有資產(chǎn)保值增值以后，到了最高層次，就要決定要多少資產(chǎn)繼續(xù)作為經(jīng)營性資產(chǎn)，多少資產(chǎn)拿出來去實現(xiàn)社會福利最大化或國家利益最大化。

　　第四，選擇一個好的“國有資產(chǎn)管理委員會”，相當(dāng)于現(xiàn)在的“國資委”。它的任務(wù)是經(jīng)營性資產(chǎn)的保值增值，非經(jīng)營性資產(chǎn)的保值、維修、維護(hù)。社保基金也要保值增值，也要能夠自我運轉(zhuǎn)。

　　在這里，我特別想講一講資源性資產(chǎn)，這是我們國家國有資產(chǎn)的重要組成部分。資源性收入是全民收入的重要組成部分，原則上應(yīng)歸全民所有。而現(xiàn)在的情況是什么呢？我們把資源無償交給一個企業(yè)，當(dāng)然主要是國有企業(yè)，生產(chǎn)出來的收入全部以國有企業(yè)的利潤形態(tài)存在。比如現(xiàn)在中石油、中石化資本溢價的收入，本來應(yīng)是全國人民的資源性收入，不是它經(jīng)營產(chǎn)生的利潤。還有我們的電信資源、電視頻道資源本來也是全民的資源，現(xiàn)在無償被個別企業(yè)占用，實現(xiàn)的收益成為企業(yè)自己的收益，這是造成各個行業(yè)苦樂不均，收入差別懸殊的根本原因。由于資源性收入沒有界定，還是一筆糊涂賬，所以這些年，有的壟斷性國有企業(yè)在海外上市后，導(dǎo)致那些本應(yīng)屬于中國人民的資源性收入被國際資本占有。這是完全沒有道理的。

　　國有資產(chǎn)管理再下面的層次才談得上經(jīng)營管理體制，才到了國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司、控股公司和企業(yè)層面上，而只有搞清楚了國有資產(chǎn)在形態(tài)上應(yīng)該有進(jìn)有退，這些具體的層面，才好操作。只有搞清楚了國有資產(chǎn)存在的目的、管理方式，才會明白未來國有資產(chǎn)的存在方式更多的將體現(xiàn)為參股的形態(tài)，由各種股份公司來經(jīng)營經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，使社會的效益得到提高，使國有資產(chǎn)的效益借助其它資產(chǎn)的盈利動機和避免虧損的約束機制來實現(xiàn)。

　　(作者系中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所所長，文章根據(jù)作者在“2005中國腦庫年會”上的發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱)