吳仲斌：關注影響糧食綜合生產能力的五大要素

　　學者論壇 吳仲斌

　　糧食安全涉及到糧食生產、糧食流通、糧食消費三大領域。但糧食安全問題更重要的不是流通問題、不是消費問題、而是糧食生產問題。進一步地，糧食生產決定于糧食生產能力，從而糧食安全最終是糧食綜合生產能力問題。

　　糧食綜合生產能力問題其實可理解為經濟增長問題。經濟增長因素可以抽象為五大類：土地、資本、技術、勞動、制度。根據糧食產量＝種植面積×畝產量，糧食總產量取決于種植面積和畝產量，排除氣候影響等人類不可控因素，糧食潛在生產能力最終決定于投入糧食生產的土地、資本、技術、勞動、制度等五大生產要素狀況，即糧食生產用耕地、農田水利等農業公共基礎設施、科技發明及其推廣應用、地方政府的積極性和農民的積極性、涉農相關制度與政策等五大方面將最終決定糧食綜合生產能力。但這五大要素的現狀堪憂。

　　一、土地

　　1、可耕地面積減少。我國土地資源緊缺，新增可耕地潛力有限。如下兩個因素導致耕地面積進一步減少，一是退耕還林，但這個因素只會在短期內存在，而且，退耕還林地多數不適合種糧食，所以退耕還林對糧食有影響，但影響不大；第二大因素是國家建設用地，這個因素會長期存在，盡管堅持“占一還一”的政策，但占用的多是良田，補充的多是旱地，主要原因是隨著縣域經濟的發展，縣城建設、小城鎮建設及城市基礎建設的需要，此外還有國家大型基礎設施建設等，這個因素直接導致糧食種植面積下降。

　　2、農業產業結構調整。農業產業結構調整，經濟作物種植面積增加，它雖然不會導致永久性的耕地面積減少，不會降低潛在的糧食綜合生產能力，卻會導致當年糧食種植面積下降。

　　3、土地撂荒。盡管農民對土地有很深的感情，而且留下來種田的農民除了種田外，沒有別的選擇，所以土地撂荒并不嚴重。但是由于外出打工多、農轉非、糧價低、水源不好、生產資料價格高，土地撂荒在不同的地方還是不同程度地存在，同樣導致當年糧食種植面積下降。

　　4、土壤肥力逐年下降。近年來土壤肥力呈現逐年下降趨勢，特別是有機質含量下降甚為嚴重，造成土壤板結、團粒結構差，耕作層淺薄，蓄水保肥能力差、不耐旱、不耐寒，病蟲害發生頻繁，畝產量難以提高。原因在于，一是缺乏綠肥，自農村實行承包責任制至今，綠肥種植逐年減少，尤其是近十年來，綠肥生產幾乎是空白狀態。二是有機肥積造嚴重不足。目前農戶除施用自家有限的豬牛羊糞外，幾乎不再積造其它的有機肥，但自家養的豬牛羊有限；塘泥這種最好的有機肥全都被遺忘。三是看重施用化肥，種衛生田，造成對土壤掠奪性生產。

　　二、資本

　　1、原有水利設施維護不足、老化嚴重，有效灌溉面積減少。現有水利設施大部分是在50—60年代修建的，經過40多年的運行，特別是承包制以來，由于維護不足，存在很多問題：一是水庫淤積，庫容和蓄水量減小。表現為病險水庫數量增加，水庫蓄水下降，現有水庫實際可蓄水量遠遠低于設計有效灌溉面積。其主要原因是庫區水土流失嚴重，人為地開荒種地等破壞植被。二是渠系老化、不配套、年久失修。其主要原因是目前國家和地方對小型水利設施的投資少，同時各中型水庫征收水費困難，對渠系維修資金極少，渠道清淤不徹底，渠系淤塞，許多渠道滲漏嚴重，下游渠系無襯砌，年久清淤不徹底，對渠系下游灌溉影響大。三是機井利用率低，主要原因是地下水位逐年降低以及管理等存在問題。

　　2、政府投資不足。近年來政府啟動的水利設施建設主要有：渠道硬化、病險水庫除險加固、治理水土流失、興建供水水庫、引提水、灌區配套與改造、中低產田改造、節水灌溉、優質稻米工程、小流域綜合治理(水土保持)。受益鄉鎮農戶普遍反映這些水利設施真正體現了“水利是農業的命脈”的作用，為糧食增產、農民增收起到了決定性作用。

　　但總的來說，家庭承包制以來政府投資不足，水利基礎設施比以前變差，已有設施維護困難，新增投入不足，建設速度趕不上折舊速度，有效灌溉面積逐年減少。

　　此外，許多地方反映，水利工程水費征收現狀是”一少兩低”。“一少”是水費計收面積逐年減少；“兩低”是水費征收標準低和征收到位率低。而且，水費一般交由水庫管理委員會使用。而水庫管理委員會實行自收自支，在人員臃腫，經費不足的情況下，很難保證資金用于水庫維護。

　　3、集體和農戶建設動力不足。實行承包制以來，農村集體與農戶進行農田水利建設積極性不高，難以組織群眾開展農田水利基本建設，農田水利基礎設施有人使用但無人管理，出現“公共地悲劇”。即使組織開展這項工作，因為年輕力壯的農民都外出打工，也是勞力不足。農村稅費改革取消“兩工”、村內實行“一事一議”后，矛盾更加突出。

　　三、技術

　　1、生物、化學技術及其推廣應用有利于提高畝產量。生物化學技術有的能直接提高單產，有的能增強抗旱、抗澇、抗蟲害、抗倒伏，從而間接提高單產，如高產、優質糧食品種，化學除草技術，葉面施肥技術推廣，病蟲綜防技術推廣，等等。近年來的技術推廣對糧食增產起到了很大的作用。

　　2、機械、物理技術推廣應用對糧食生產影響不大。盡管農用機械技術的推廣應用提高了糧食生產單位時間的效率，減輕了勞動強度，降低了作業成本，有利于稻草還田，特別是有利于種田大戶。但只要不存在土地撂荒，不存在因天氣而需要搶收搶播，機械技術對糧食總產出能力影響不大。此外，機械技術的推廣應用所要求新建的機耕道、板車道，占用了部分耕地。

　　3、復種指數提高空間有限。大多數地方土地利用比較充分，盡管復種指數有提高的余地，但上升空間有限。

　　四、勞動力

　　勞動力問題涉及到三個方面：勞動者數量、勞動者素質、勞動者積極性。與糧食生產直接相關的利益主體(勞動者)可分為兩類：地方政府和農戶。糧食主產區的地方政府和農戶實際上都是“經濟人”，二者的種糧積極性都取決于種糧收益和成本的比較。

　　1、如果不考慮政治和社會因素，純粹從經濟角度考慮，地方政府發展糧食生產的積極性不高

　　(1)本級地方政府從糧食生產中汲取的財政收入減少。原因有二：其一、經常性的農業稅減免政策，引起的農業稅收入短收。主要包括三項，a、鼓勵發展生產減免。b、災歉減免。c、社會減免。其二、農村稅費改革，盡管有中央財政的轉移支付，但低于農業稅減免額，農業稅收入凈減少。

　　(2)發展糧食生產增大地方政府本級財政支出壓力。表現在：一是本級農口系統行政、事業單位人員的人頭費和辦公費。二是本級發展糧食生產的水利建設等支出。三是上級農業綜合開發項目的配套資金。四是上級扶貧項目的配套資金。五是上級糧食風險資金項目的配套資金。六是“三補”的配套資金。

　　(3)發展農業不如發展工商業。無論是從財政收支的角度考慮，還是從GDP增長的考慮，抑或是從政績考慮，地方政府發展工商業的積極性高于發展農業的積極性。

　　2、農民種糧的積極性提高，但后勁不足

　　(1)從不同的時期縱向比較，農民種糧的積極性提高。主要原因有三，一是糧食直補、良種補貼、購機補貼。二是農村稅費改革。三是糧食價格上漲，并實行最低限價收購制度。

　　(2)從不同產業的橫向比較，農民種糧積極性后勁不足。原因有二，一是務農種糧不如打工、不如種經濟作物。二是化肥、農藥、燃油等生產資料價格上漲，糧食漲價收入被抵消。

　　(3)種糧勞動者的數量減少，但對糧食生產影響不大。由于務農不如打工，大量勞動力外出，但農業人口大量過剩，種糧人數減少不會影響糧食生產。

　　(4)種糧勞動者的素質下降，給糧食生產帶來不利影響。外出打工增加導致“老人”農業、“婦女”農業，種糧勞動力素質普遍不高，新技術推廣應用受到影響，大多數農民是憑經驗種田，別人怎么種田，自己就怎么種田。

　　五、制度

　　1、財政制度使資金使用效率不高

　　(1)支農資金投入結構不盡合理。支農支出中，直接用于流通環節的補貼過高，用于建設性的支出比重不高、用于農民可以直接收益的中小型基礎建設的比重較小，一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業品質改良、重大病蟲害控制、社會化服務體系等缺乏足夠的投入保障。

　　(2)支農資金管理體系不完善。一是財政支農投入高度依賴上級政府，地方財政連“吃飯”都不能保證，很難再向經濟效益相對較低的農業追加投入；二是支農支出實行分塊管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間不協調、重復投入，力量分散，有限的資金不能形成合力；三是財政支農資金使用監督機制有待完善。

　　2、金融制度使資金投入不足。主要表現為，(1)郵政儲蓄系統只存不貸，取走了農村本已有限的資金，實際是在“抽血”。(2)商業銀行在農村沒有分支機構，不可能為農村糧食生產“輸血”。(3)政策性銀行的資金投向受到嚴格限制，也不可能為直接糧食生產提供很多資金支持。(4)農業保險在農村基本是空白，糧食生產風險基本由農戶自己承擔。(5)現在真正為糧食生產提供直接金融服務的只有農村信用社，但信用社同樣存在嚴重的“離農”傾向。其結果是農戶特別是種田大戶資金短缺。

　　3、糧食生產社會化服務體系不健全

　　(1)生產領域的社會化服務體系亟待加強。如農業技術推廣工作：①農技推廣網絡不完善，具體表現為村級沒有農技推廣網絡，縣、鄉級農技部門技術設備落后，農技部門之間的配合，聯系較少。②農技人員自身素質不高，具體表現為專業知識陳舊、老化，多年來一直未得到過培訓。③農技推廣經費不足，目前的經費只能維持農技人員的基本工、根本沒有資金用來進行農技推廣，導致許多試驗、示范無法開展。

　　(2)流通領域的社會化服務體系不利于糧食生產。一是糧食流通體制問題，糧食風險基金縣級財政配套，地方財政難以兌現；二是糧食主產區和主銷區的倉儲平衡困難。三是農業生產資料供應，主要是種子、化肥、農藥價格上漲，質量難以保證。

　　上述種種，為了提高糧食綜合生產能力，確保糧食安全，從影響糧食綜合生產能力的五大要素方面著手，加強土地管理、加強防洪排澇與抗旱水利基礎設施建設、加強糧食生產科技開發與推廣應用、調動地方政府和農民的兩個積極性、完善糧食生產相關制度是當前政策必然的選擇。

　　(作者單位：農業部農村經濟研究中心）