中國腦庫論壇：國企產權改革的新路徑在哪里

　　國企產權改革的新路徑在哪里

　　——“中國腦庫論壇”前瞻性研討綜述

　　特約記者 柏晶偉 深圳報道

　　過去一年關于國企產權改革中國有資產流失問題的爭論余音未盡，一場有關國企產權改革的宏論又于新年伊始之際在深圳展開

　　1月15日，由綜合開發研究院(中國.深圳)主辦的“2005中國腦庫論壇”，再次聚焦國有企業產權改革。

　　20世紀80年代末期，中國改革開放和現代化建設迅猛發展。在黨中央、國務院的倡導下，以馬洪、李灝、陳錦華、蔣一葦、高尚全、林凌、紀中等為代表的116位經濟學家、企業家和社會活動家，自愿聯合、共同發起創辦了綜合開發研究院，并明確提出“綜合性、民間性、自主性、開放性、公益性、非贏利性”的辦院方針。

　　1996年7月，研究院遷至深圳銀湖專家公寓，并在公寓樓頂高高豎起“中國腦庫”四個大字，以此作為自己的奮斗目標。此次舉辦的“2005中國腦庫論壇”，是研究院推出的又一論壇品牌，旨在“探索前瞻的理論思潮，研判務實的政策取向；構筑專家咨詢網絡，建設智囊交流平臺”。

　　論壇將關注的目光放在國有企業改革上，是繼2004年在學界掀起的“郎顧之爭”討論的又一次回應，同時也是對現行國有資產管理體制改革方案的一次檢討。

　　怎樣看待國有資產在轉換中的“流失”？

　　“郎顧之爭”討論的一個核心問題是“內部人控制”，“內部人控制”的背后是國有資產的流失。

　　國有企業改革過程中國有資產流失的渠道很多，有人將其歸類為公開流失和潛在流失兩種。公開流失是指看得見、摸得著的國有資產流失。如“59歲現象”，有的企業管理者，在自己即將退出權力舞臺之際，利用對企業的實質控制權，把國有資產公開轉化為個人收入；有的企業管理者利用金蟬脫殼的形式，以實行股份制改革為名，把優質的國有資產剝離出來，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣質資產和冗員、債務、虧損業務等留在母公司；有的則在外資購并國有資產中，低價出售國有資產；也有的利用MBO(管理者收購)的形式，管理者低于正常價格買下國有資產；還有的在國有資產轉讓和出售過程中，暗箱操作、低估漏估國有資產，低價轉讓國有資產，使國有資產大量流入個人腰包。

　　據初步估計，國有資產轉讓過程中，采用公開拍賣形式出售的國有資產價格一般比資產評估機構的評估價格高出10%左右，而采用私下交易方式出售國有資產的價格一般比評估價格低30%左右。

　　潛在流失是指國有資產收益的流失。如有的國有企業在經營中存在內部人控制泛濫，經營者利用對企業的實際控制權，撈取個人好處，拼命增加個人在職消費，購買豪華轎車，購置高檔辦公場所和住宅，吃喝玩樂的費用都計入企業成本，擠占利潤，造成企業虧損；有的則通過關聯交易，從關聯企業如朋友、親戚的公司中高價購進原材料、設備等，從關聯企業中獲得回扣款，卻增加了企業成本，降低了企業利潤；有的甚至通過隱蔽的方式把企業利潤轉化為個人賬戶上的存款，然后聲稱企業虧損。

　　郎咸平教授指出了以上情況的存在。這也是人們質疑國企產權改革的關鍵所在。

　　根據經濟學上的基本劃分，資產的存在形式基本有兩種：經營性資產和非經營性資產。經營性資產又細分為兩類：一是生產性企業的經營性資產，一類是金融市場中的經營性資產。國資委管理的資產基本是經營性資產，但不包括金融資產。非經營性資產有多種，包括國家利用各種資源、各種收入、投資形成的各種公共基礎設施；不屬于基礎設施，但屬于公共服務的公共資產，如社保基金；資源型資產，其中一部分是國家占有的土地，一部分屬于探明或未探明的礦產資源。國有資產存在于這兩類形態中。

　　中國改革基金會國民經濟研究所所長樊綱指出，國有資產存在不同的形態，而不同形態之間的國有資產是可以相互轉化的。國有資產的重組在一定意義上是不同形態的國有資產的重組。買賣國有資產，就買賣本身來講，國有資產并沒有消失，只是轉變了形態。

　　“在我看來，所謂國有資產有進有退的意義不是企業經營這個還是經營那個，企業搞不搞民營化的問題，而是國有資產存在形態要有進有退，要從大量搞經營性的國有資產形態退到非經營性資產形態，這是最重要的一個國有資產形態的轉化。”樊綱認為，只有實現這個轉換，才有所謂政府職能的轉換，從過去管企業、管經營性資產、管經營性企業到真正履行自己的應該履行的職能，即提供公共物品，把錢收回來，投入到公共基礎設施，為全體人民、全體企業服務。

　　“真正的有進有退是國有形態上的有進有退，說明國有資產的變賣、國有資產的重組沒有任何流失、消失，只是形態的轉換，形態轉換的意義在于不是有越多的經營性資產越好，不是有越多的經營性的國有企業越好，而是非公有資產公共設施的資金形態越多越好。中國的發展、企業的發展、社會的發展，都需要更多的公共資產、公共服務，而我們這方面現在是欠缺的。”

　　中國社會科學院工業經濟研究所副所長金碚對此表示贊同。他說，資產存在形態之間的轉換，完全可以不涉及資產是否流失的問題，只要產權交易的過程是合法、合規的，在交易的過程中間，交易各方會獲益或者會受損，這完全是可能的。在市場交換過程中，如果有一個很好的價格發現機制的話，很難說誰的資產是流失，誰的不是流失。

　　在國企改革爭論中，有人提出中國現在出現大量侵吞國有資產的情況，中國中期集團董事長田源認為，這是局部問題，不是整體問題。如果估計錯誤，就會帶來災難。中國經濟改革已經出現了非常強大的民營經濟階層和中產企業階層，這是非常可喜的現象。

　　國有資產處置由誰決定？

　　國有資產形態的轉換、國企產權改革涉及現在國有資產管理體制。現在國有資產管理體制改革的基本目標是“國有資產保值增值”。

　　樊綱強調，隨著市場經濟發展，國有資產保值增值并不意味著越多越好。因為過去國有資產當中有一大部分是國有企業職工社保、養老這一類的收入，現在這部分收入沒有投入到養老金形態當中，沒有存在于資本形態當中，而存在于經營性資產當中，國有資產重組就是要將這部分退出來，轉換為社保基金這一形態。

　　國有資產形態轉移有多方面。包括經營性資產當中生產性經營資產、企業性經營資產或者產業經營性資產向金融性資產轉移，包括經營性資產向非經營性資產的基礎設施建設方面的轉移等等。

　　誰來決定國有資產形態的轉移？樊綱認為，目前的國有資產管理體制處于無序狀態。“誰來決定國有資產經營性的買賣從而轉到其他社會資金上去，現在沒有這樣最高的決策機構做這件事情。國有資產重組的事情基本上沒有大的體制框架得以有序進行。”管理無序的背后是所有者缺位，是國有資產的委托代理人界限不清。

　　金碚提出，如果從經濟學資產的歸屬意義上看，中國的國有資產的所有者并不缺位，屬全民所有。但在資產處置的決策過程意義上，所有者肯定是缺位的。因為國有資產和私有資產在轉換和處置上有很大的區別。對私有產權，可以買賣雙方決定，也可以由委托人決定，但也要很好地控制委托人的意志。在處置公有產權的時候，國有資產的處置過程，是一個所有者不可能直接參與的產權交易過程。因為所有者是全體人民，全體人民參與國有資產轉移過程的話，只有一種辦法就是全民公決，如果不是全民公決，國有資產的轉移過程一定是代理人執行的。中國正處在改革時期，不可能由全民機構來直接處置國有資產，只能委托給行政當局，就是國務院，行政當局再把它委托給各種組織、各種機構，這種機構也管不了，然后再委托給其他各級機構。所以，現在國有資產處置的問題、產權的問題，必然要有政治解決機制的參與。

　　他認為，產權改革要解決兩個問題：第一，要有一套處置國有資產的規則，誰來買、誰來賣，誰有決定權買，誰有決定權賣，錢歸誰，是否以賬戶的形式進行核算等等。第二，對于參與資產處置過程、代表所有者來處置國有資產的人和機構，要有一個法律定位，國有企業的董事長到底是什么？總經理究竟是什么？他們的職能是什么？國有資產管理委員會是干什么的？最后決策權到底在什么地方？中央管的企業賣了以后歸誰？放在哪一個賬里面？現在國有資產管理過程當中，中央一級賬面上很難表現，錢在誰的口袋里裝著都不知道。

　　國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧反對搞國有資產的國有代表，他贊成注資。因為全資所有非但解決不了企業的不良資產，還可能發生大的貨幣危機。

　　國資委應該做什么？

　　2003年4月6日，國有資產監督管理委員會(國資委)正式掛牌。國資委的職能表述為：

　　“1、根據國務院授權，依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規履行出資人職責，指導推進國有企業改革和重組；對所監管企業國有資產的保值增值進行監督，加強國有資產的管理工作；推進國有企業的現代企業制度建設，完善公司治理結構；推動國有經濟結構和布局的戰略性調整。

　　2、代表國家向部分大型企業派出監事會；負責監事會的日常管理工作。

　　3、通過法定程序對企業負責人進行任免、考核并根據其經營業績進行獎懲；建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束制度。

　　4、通過統計、稽核對所監管國有資產的保值增值情況進行監管；建立和完善國有資產保值增值指標體系，擬訂考核標準；維護國有資產出資人的權益。

　　5、起草國有資產管理的法律、行政法規，制定有關規章制度；依法對地方國有資產管理進行指導和監督。

　　6、承辦國務院交辦的其他事項。”

　　這在學界也引發了一場熱烈的討論。國資委成立的初衷，是為了解決國有企業出資人不到位的問題。國資委的設立能否真正解決出資人缺位的問題？專家們的看法不盡相同。有人認為，國資委成立對解決出資人缺位有重要作用；有人認為，出資人到位不只是機構設置問題，重點在于體制與機制的變革，成立國資委只是國有資產管理體制改革的一個步驟；還有人認為，國資委的組建不過是在落實“委托——代理”關系，或者說，是“代理”和“再代理”的關系，不涉及所有者問題。一年半過去了，理論上的分歧仍然存在。

　　國資委的成立，解決了一個國企改革中最難的問題：多頭管理。國資委把管資產和管人、管事這些職能統一在同一部門，并入中央企業工委，吸收財政部的收益職能、勞動部的薪資職能、原經貿委的改制重組職能以及原計委的企業管理職能，終結了“五龍治水”，這一變化，得到了專家們的普遍認可。但與此同時也引發了另一個問題：這些職能高度統一于國資委，會不會變成“婆婆加老板”，形成新的政企不分，最終把企業管死？在這個問題上，至今無法看到一致的觀點。

　　實際操作面的情況是，國資委直接管理的中央企業的數量正在減少，“退出”的國有企業的數量在增加，從中可以看出，改革也正在向預期目標邁進。

　　會不會變成“婆婆加老板”，關鍵取決于國有資產管理模式。現實中存在著“國資委——國有資產經營公司——企業”三個層次的國有資產管理體制模式，如深圳市的國資管理體制：深圳市國有資產管理委員會——國有資產經營公司——國有資產控股或參股企業。學界有“三層次”和“兩層次”之爭。

　　樊綱提出，國有企業管理體制應該至少是三級到四級的管理體制，最高一級就是在人代會的層面上有一個最高的國有資產管理委員會。國資委要做的事情是：第一，監督全部國有資產管理部門定期提交的國有資產平衡表，現在整個國有資產大盤子沒有一個國有資產的平衡表。第二，決定國有資產形成收入的使用和分配。國有企業的利潤，很大程度是資源性收入，這些收入怎么分配，怎么利用，誰來決定，多少利潤給企業返還，多少利潤拿出來搞公共建設。第三，決定資產的處置。要決定用多少資產繼續進行經營性生產，多少資產拿出來滿足社會福利最大化的目的、國家利益最大化的目的。

　　在他看來，現在的國資委一定意義上其職權要進一步擴大。具體到管理，各行政主管部門需要磨合、細分，但把一個大的國資委變成一個二級政府，這是有問題的。理順國有資產管理體制有一個長期過渡的過程。

　　金碚在國資管理體制改革的艱巨性上表示了相同的看法，認為這個過程還遠遠沒有完成，國有企業產權改革當中一定會出現一些問題，不足為怪。

　　深化國企產權改革的基本路徑在哪里？

　　國有企業產權改革問題的提出，產生于我國基本經濟制度，是我國國有經濟戰略性重組的必然要求。中國經濟體制改革研究會會長高尚全說，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國的基本經濟制度，盡管公有制經濟有多種有效的實現形式，但是最基本的形式還是股份制，國有經濟或者絕對控股，或者相對控股，或者只是參股。這里，國有經濟控制的領域和行使控制的形式是關鍵的問題。因此，不應簡單地理解國有經濟的“進退”問題，該“進”的地方應“進”足，該“退”的地方就應“退”夠。

　　高認為，從總體上看，國有經濟仍存在著點多、面廣、線長和分布不合理的問題，因此要把有限的國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。但是，無論是“進”還是“退”，都要形成規范運作的制度環境。

　　著名經濟學家、綜合開發研究院理事長馬洪指出，國有企業產權改革必然涉及到公有制尤其是國有制的多種有效實現形式。“多種”和“有效”強調的是，應使國有企業產權實現樣式具有“多元化”與“普適性”的本質特征。目前，除少數由國家獨資經營的企業外，通過積極推行股份制、實行投資主體多元化、推動壟斷行業改革、發展具有國際競爭力的大公司大企業集團、進一步放開搞活國有中小企業，以及深化集體企業改革、促進多種形式集體經濟的發展，從而使混合所有制經濟在我國蓬勃發展起來。

　　他說，與國外的現代公司制度比較，中國國有企業具有不同的制度背景、產權結構和市場環境。所以，當我們關注中國國有企業產權制度改革的監督機制時，應當謹慎地對待“內部人控制”這個問題。盡管“內部人控制”這個概念是從外國的專家學者那里介紹過來的，但是我國的專家學者已經比較理性地提出了如何正確解決國有企業“內部人控制”問題的對策和方向。為了有效克服“內部人控制問題”，以英國和美國為代表的部分國家形成了借助于完善的資本市場與經理市場為主的外部治理模式；以日本和德國為代表的部分國家則推行依賴銀行和大股東為主的內部治理模式。中國處在建立和完善社會主義市場經濟制度轉型過程中，其特殊性表明，不應當也不可能照搬別國的公司治理模式來解決中國現代企業制度中的監督機制問題。已有的研究成果和政策實踐顯示，針對中國國情，以多方面路徑選擇來解決“內部人控制”問題，是切實可行的。

　　這些路徑選擇包括繼續推進國有企業產權改革，解決所有者缺位與政府干預的矛盾；積極完善國有企業的公司治理結構，探索利益相關者合作條件下的企業共同治理機制；努力改善國有企業外部環境，通過硬化企業預算約束加強對企業經營者的監督；建立健全對經營者的激勵約束機制，通過經營者個人利益與企業績效掛鉤來解決企業的長效機制；以及實行會計人員委派制度，強化對國有企業經營活動和國有資產的監督等。同時或許還應注意到，已經有同志鮮明地提出，要通過民主法制保護和監督國有企業。為此需要努力探討在法律上如何明確國有企業生產資料所有權與勞動力所有權的分立和統一；如何確定這兩種所有權所派生的相關占有權；如何解釋上述所有權條件下的民主權集合為立法權；以及如何加強相應的執法權、司法權和行?