中國進(jìn)入全面加速轉(zhuǎn)型期 沖擊最大的是政府機(jī)構(gòu)

　　楊宜勇

　　在經(jīng)過自1978年從農(nóng)村開始的自發(fā)啟動時期的轉(zhuǎn)型，到1992年自覺推進(jìn)時期的轉(zhuǎn)型后，在世紀(jì)之交，中國進(jìn)入了全面加速轉(zhuǎn)型時期。這是由中國特殊的國情、所處的特殊發(fā)展階段和當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展總的趨勢共同決定的。

　　這里所謂的加速轉(zhuǎn)型期，不是簡單地指經(jīng)濟(jì)社會某個領(lǐng)域的變化(盡管這是必要的條件)，更不是指經(jīng)濟(jì)社會某項制度的變化(盡管制度創(chuàng)新是重要的前提)，而是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)加速度的整體性躍遷。其具體內(nèi)容應(yīng)該包括臨界水平的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機(jī)制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變等，一旦超越臨界水平，舊的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)、觀念和利益不再復(fù)歸。這種加速轉(zhuǎn)型是20多年改革開放積累效應(yīng)的結(jié)果，它不是通過革命性的強(qiáng)制手段或大規(guī)模的群眾運動來實現(xiàn)的，而是通過發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和確立新的社會經(jīng)濟(jì)秩序來完成的。

　　在這個加速轉(zhuǎn)型期，中國發(fā)展將攀登新的臺階，在一次現(xiàn)代化沒有全部完成的時候開始了向二次現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程，由此經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的變化將進(jìn)一步加劇，這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的跨越式演進(jìn)。在這個加速轉(zhuǎn)型期，中國也面臨著巨大的不確定性，如何保持轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定成為越來越突出的問題。因此，研究加速轉(zhuǎn)型期的特點及其這個時期應(yīng)有的發(fā)展觀和對策體系是非常緊迫的課題。

　　一、沖擊最大的是政府機(jī)構(gòu)

　　中國第一次改革開放，頭10年沖擊最大的是農(nóng)村和企業(yè)，后10年沖擊最大的是國有企業(yè)下崗職工和農(nóng)村外出勞動力。對于從計劃經(jīng)濟(jì)體制中走出來的中國來說，未來沖擊最大的是政府機(jī)構(gòu)。有人說，中國加入世貿(mào)組織是第二次改革開放，如果說中國第一次改革開放是內(nèi)趨式，那么第二次改革開放就是外逼式。世貿(mào)組織的運行基礎(chǔ)的高度化的市場經(jīng)濟(jì)，中國加入世貿(mào)組織對企業(yè)的沖擊固然很大，但是，世貿(mào)組織對成員方貿(mào)易體制的要求乃至經(jīng)濟(jì)體制的要求則是更重要的。

　　從這個意義上說，加入世貿(mào)組織受沖擊最大的是政府。對照世貿(mào)組織的法規(guī)與原則，我國現(xiàn)行行政管理體制還存在許多不適應(yīng)。如果我們不加快改革開放的步伐，盡快建立適應(yīng)世貿(mào)組織基本要求和遵循國際貿(mào)易慣例的新的經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制，就有被排斥在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展主流之外的危險，這就迫使我們對現(xiàn)有的一些與世貿(mào)組織規(guī)則的不適之處進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，真正實現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，有些職能要交給行業(yè)協(xié)會去做，要更多地發(fā)揮行業(yè)組織的作用。

　　完善公民社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展也是如此。權(quán)力過于集中的政府機(jī)構(gòu)，不僅應(yīng)該部分還權(quán)于企業(yè)，而且應(yīng)該部分讓渡給第三部門。這樣做，有利于政府減輕負(fù)擔(dān)、減小壓力、減少埋怨；有利于政府集中精力想大事、謀大事和抓大事。這樣做，還有利于發(fā)揮企業(yè)和第三部門的多方積極性，在他們自身不能解決自己的問題時，再求助于政府，政府這時從中適當(dāng)干預(yù)工作往往要主動得多。2003年這次政府機(jī)構(gòu)改革才剛剛拉開序幕，未來任重而道遠(yuǎn)。

　　二、發(fā)展最快的是第三部門

　　從公民社會的完善來看，未來發(fā)展最快的將是第三部門。第三部門發(fā)展不足是中國社會組織結(jié)構(gòu)的最大缺陷。所謂第三部門就是那些非政府且非營利的機(jī)構(gòu)的總稱。由于這些機(jī)構(gòu)既不屬于公共部門(政府)，也不屬于私營部門(市場)，因而被稱為第三部門。從中國大的社會組織結(jié)構(gòu)來看，目前第一部門(政府)過于發(fā)達(dá)甚至有些臃腫；在過去十幾年第二部門(企業(yè)，或者營利組織)有了一定的進(jìn)展，其中包括國有企業(yè)也包括非國有企業(yè)，特別是民營企業(yè)；第三部門(非營利組織和非政府組織)相對比較薄弱。社會學(xué)者康曉光認(rèn)為：中國的改革已經(jīng)進(jìn)入了一個“新階段”，在這一階段，社會領(lǐng)域成為最主要的改革對象，沒有社會領(lǐng)域的深刻變革，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化改革和政治領(lǐng)域的民主建設(shè)都將無法進(jìn)一步發(fā)展。社會領(lǐng)域的改革成為中國改革的“瓶頸”,第三部門的發(fā)展就是社會改革的反映。

　　經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然引致社會的快速轉(zhuǎn)型，中國現(xiàn)階段社會轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志是大力發(fā)展第三部門，形成政府、市場和社會三方面良性互動的運作機(jī)制。積極推行“小政府、大社會”的發(fā)展模式，不斷提升第三部門的質(zhì)量。社會組織機(jī)構(gòu)本身的服務(wù)運作能力也要提高，這里面包括如何取得公眾的認(rèn)可等等。目前這樣一些機(jī)構(gòu)的特點本來就比較松散、比較民間性的。在今后的發(fā)展中，首先要進(jìn)一步突出他們的民間特點。原來宣稱他們是民間的，其實有的并不是民間的，很多組織機(jī)構(gòu)比如一些行業(yè)協(xié)會成了二政府，有的學(xué)會也成了政府的衍生物，官味很濃。其次，要強(qiáng)化他們的法人觀念。他們要真正具有獨立的社會人格，并承擔(dān)相應(yīng)的社會職責(zé)。改變依托于某些行政機(jī)構(gòu)或者有一個政府的背景才能活下去的情況，包括他們的財政、組織和領(lǐng)導(dǎo)層。

　　總之，基本的發(fā)展方向是，該與政府脫鉤的第三部門堅決脫鉤，讓他們獨立運作，通過發(fā)展壯大，行使部分社會職能；愿意成立非營利組織的，滿足基本條件的，可以登記成為非營利組織法人，實現(xiàn)他們的社會抱負(fù)。

　　三、損失最大的是行政性壟斷集團(tuán)和權(quán)力尋租集團(tuán)

　　加速轉(zhuǎn)型的一個目的，就是要通過建立更加完善的經(jīng)濟(jì)機(jī)制和社會機(jī)制，實現(xiàn)公平與效率的均衡，達(dá)到經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前人們意見最大的兩個方面是：行政性壟斷集團(tuán)的定價和他們收入決定機(jī)制，權(quán)力尋租集團(tuán)的腐敗行為。

　　目前的行政性壟斷集團(tuán)，絕大部分集中在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活息息相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，如電力、電信、鐵路、自來水、城市燃?xì)?/a>、城市公共交通等。這些行業(yè)的健康、快速發(fā)展，可以對整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮巨大的推動作用，而且能夠直接改善人民的生活水平。但是，目前由于行政性壟斷和政府管制不當(dāng)，這些行業(yè)并未充分發(fā)揮其發(fā)展?jié)摿Γ�并且存在�?yán)重的利用壟斷謀取壟斷利益的問題。行政性壟斷集團(tuán)的存在，縮小了可能的競爭領(lǐng)域，在一定程度上擾亂了社會分配秩序，加劇了居民收入差距的擴(kuò)大，遭到社會非議。我們必須通過不斷打開行政性壟斷領(lǐng)域，并且設(shè)置科學(xué)的政府管制政策，來限制和約束行政性壟斷集團(tuán)的不良經(jīng)營行為和超國民分配行為。

　　權(quán)力尋租集團(tuán)則違反了競爭的公平，不管組織權(quán)力是以地方保護(hù)的名義公開與某些企業(yè)聯(lián)手，還是個人權(quán)力暗地里為某些企業(yè)提供優(yōu)惠的條件，都是違法的，甚至是犯罪的。比如地方組織權(quán)力尋租的種種表現(xiàn)有：以發(fā)布規(guī)定、通告等形式，向外地商品收取各種名目的不合理費用；濫用質(zhì)量檢驗手段，或者不正當(dāng)?shù)卦O(shè)置許可證、準(zhǔn)銷證等行政障礙來封鎖市場，阻礙商品在地區(qū)之間自由流通；不召開價格聽證會擅自提高價格，或者行業(yè)主管部門利用行政權(quán)力組織行業(yè)龍頭企業(yè)實行“聯(lián)營”等等。通過組織的形式，權(quán)力尋租逐漸成為了某些機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的正常行為和收入來源。個人權(quán)力尋租，是個人為了獲得額外的各種利益，利用手中的權(quán)力，與某些企業(yè)勾結(jié)，以達(dá)到企業(yè)正常途徑根本達(dá)不到的經(jīng)濟(jì)目的。對于這些做法，老百姓怨聲載道。我們必須通過加速政府部門轉(zhuǎn)型，完善行政許可制度，杜絕權(quán)力尋租集團(tuán)的腐敗行為，鏟除他們孳生的土壤。

　　總之，在加速轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，就是要從根本上處理好公平與效率的關(guān)系，增進(jìn)社會的融合，使最廣大的人民群眾從中受益，而不是一部分人從中受益。只有這樣，我們的發(fā)展才是真正的發(fā)展，才是社會可持續(xù)的發(fā)展。(作者為國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長研究員)