周天勇：2004宏觀問題癥結(jié)及如何調(diào)控

　　周天勇

　　2004年經(jīng)濟(jì)高速增長，物價水平被控制在適度范圍之內(nèi)，城鎮(zhèn)人口從業(yè)率下滑的幅度放緩。宏觀經(jīng)濟(jì)形勢總的來說，是平穩(wěn)和健康的。但也出現(xiàn)了眾所周知的局部過熱問題。將過熱壓下來，2004年主要是用了加強(qiáng)土地供給、建設(shè)項目行政性清理和審批及貸款規(guī)模控制的方式，進(jìn)行了宏觀調(diào)控。這種方式，有利有弊。有利的是，調(diào)控見效快，令行禁止；然而 無論是從理論上講，還是從實踐上看，弊端也不少。

　　那么，究竟怎樣進(jìn)行調(diào)控呢？我認(rèn)為先要將導(dǎo)致局部過熱的深層原因梳理清楚，才能在此基礎(chǔ)上確定正確的宏觀調(diào)控方式。對于2004年宏觀經(jīng)濟(jì)過熱的原因，眾說紛紜，認(rèn)識不一。有的說，是政府政績觀和投資沖動導(dǎo)致的，有的說是一些鋼鐵、鋁材、水泥、電力等產(chǎn)業(yè)利潤提高而其投資過熱造成的。我認(rèn)為，這些看法都沒有認(rèn)識到導(dǎo)致局部過熱的深層病因和癥結(jié)。

　　要素價格非市場化和制度性偏低推動的經(jīng)濟(jì)過熱

　　從消費品和投資品的需求看，2004年GDP中消費與投資的比例失調(diào)，就業(yè)不足，真實失業(yè)率較高，物價總水平較高顯然不是消費需求過旺引起的。物價的上升壓力除了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格上漲、石油漲價等外，問題出在投資品的需求過熱上。投資品價格上升，一方面可能使房屋、城市建設(shè)、機(jī)械設(shè)備、化肥農(nóng)藥等等產(chǎn)品的價格上漲，可能會抑制一部分中間需求和最終需求；但是，另一方面，由于其利潤增加，對土地、資金、便宜的勞動力等又形成強(qiáng)勁的需求。

　　如果要素市場的功能是完善的，當(dāng)投資過熱時，資金、土地、勞動力等要素的價格會上漲，從而使投資者對這些要素的需要能力下降，要素價格機(jī)制的上調(diào)，會自動抑制投資過熱。但是，在中國土地和資金的價格由政府確定，受到管制，是非市場性的。

　　首先，在中國，地價不反映土地資源的稀缺，不反映供求狀況，低地價甚至零地價，是投資規(guī)模總是抑制不住和投資很容易過熱的頭號原因。從土地價格的確定看，農(nóng)村土地不經(jīng)過征用不得進(jìn)入建設(shè)市場，征用的補償標(biāo)準(zhǔn)又很低，基本上不反映土地供求的價格水平。這就造成兩個結(jié)果：一是一些以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民自建房名義的建設(shè)投資，地價過低對此推波助瀾。雖然很多是違規(guī)的，但由于分散和普遍，控制、監(jiān)督和清查很難。二是政府為了招商引資，為了降低交通和城市建設(shè)的成本，有時以零地價和非常低的地價出讓土地，公共建設(shè)對農(nóng)民的土地補償也特別低。零地價和低地價不但對投資沒有成本約束，并且是形成刺激投資增加的引誘機(jī)制。三是一些地方，政府很便宜將農(nóng)村集體土地征用過來，或者將原國企劃撥的土地低成本收回，進(jìn)行所謂的土地整理和儲備，再以較高的價格掛牌出讓，其價格差形成地方政府的巨額財政收入，有的地方稱之為“二財政”或者“土地財政”。這樣，地方政府就需要“經(jīng)營城市”，倒賣土地。來買地的投資者越多，地方政府的財政收入越多。地方政府的土地財政動機(jī)，也推動和導(dǎo)致投資過熱。

　　其次，農(nóng)民工勞動力成本，由于制度缺陷，使其非常便宜，以及農(nóng)民工工資被挪用，是導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)局部過熱的第二個重要原因。由于中國農(nóng)村勞動力的無限供給和城市勞動力的過剩，勞動力市場呈供大于求的局面。這種狀況下，如果政府不進(jìn)行干預(yù)，缺乏制度規(guī)范，會出現(xiàn)勞動力工資水平極低(不足以補償勞動力的再生產(chǎn)和發(fā)展成本)、拖欠工資、不交各類社保費等等問題，導(dǎo)致勞動力成本極便宜。這種極便宜的勞動力和拖欠勞動力的工資，使勞動力報酬水平對投資和建設(shè)失去了成本約束，實際是一些政府工程或者開發(fā)建筑商在掠取和挪用勞動力本應(yīng)該得到的收入，以及用未來的農(nóng)民工的醫(yī)療和養(yǎng)老保障金等搞投資和建設(shè)，導(dǎo)致投資過熱。

　　再次，由于資金的價格受到管制，沒有市場化，對資金的供大于求沒有制約作用，甚至由于利率較低，導(dǎo)致資金需求強(qiáng)勁。由于消費物價從2003年下半年起趨升，存款利率在2004年已經(jīng)成為負(fù)利率。貸款利率也較低。這使得資金要素的需求較為強(qiáng)勁。

　　體制弊端造成的經(jīng)濟(jì)過熱

　　然而，即使將貸款利率上調(diào)到真實的市場供求平衡水平，在許多國有企業(yè)軟約束下，對其能抑制資金需求有多大的作用還是值得懷疑的。雖然國有企業(yè)的公司化改革已經(jīng)基本完成，而且許多國有企業(yè)還上市成了公眾股份公司，但是最近曝出的中航油、中棉、伊利巨虧和貪污等事件說明，相當(dāng)多的國有企業(yè)在配置要素時，是不計成本的。特別是貸款這樣的企業(yè)行為，只要能從銀行貸到款，利率的高低似乎不成為許多的國有企業(yè)高管們關(guān)心的因素。

　　一些地方的投資熱是由城市和交通建設(shè)熱導(dǎo)致的。許多地方政府成立城市建設(shè)開發(fā)公司、開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)公司、交通投資公司等等，財政擔(dān)保，或者劃給土地進(jìn)行抵押融資，或者指定相關(guān)的市屬國有企業(yè)擔(dān)保，向銀行借款。由于一般本屆黨政領(lǐng)導(dǎo)往往并不考慮下屆黨政領(lǐng)導(dǎo)能否還款，并且要將未來下屆政府的財政等資源盡可能多地在本屆使用，以形成更多的政績。因而，利率再高，也約束不了這種貸款行為。

　　土地供應(yīng)失控是造成經(jīng)濟(jì)過熱的重要原因。土地是進(jìn)行投資和建設(shè)的基礎(chǔ)，而土地的過多供應(yīng)又形成了大量的銀行抵押資產(chǎn)，使銀行的貸款放款規(guī)模大量增加。土地供應(yīng)過熱、貸款過熱和投資過熱高度正相關(guān)。然而，土地供應(yīng)失控是產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)約束不力造成的，還是政府對土地集中管理不嚴(yán)造成的？有截然不同的看法。我認(rèn)為，土地進(jìn)入建設(shè)市場，要從集體所有制強(qiáng)制征用為國有的制度，則更是違背了憲法對不同所有者之間財產(chǎn)的保護(hù)精神，并且二者之間的不等價交換，則更是成了以非常低的價格取得農(nóng)村土地，來推進(jìn)城市化和工業(yè)化，并成為開發(fā)商暴利、城市財政收入和城市工商業(yè)、公共事業(yè)資產(chǎn)的來源。一方面，農(nóng)民守著如此巨額的土地資源，沒有應(yīng)得的收入；另一方面，地方政府的招商、投資、建開發(fā)區(qū)和大規(guī)模城市及交通建設(shè)過熱，農(nóng)村土地被強(qiáng)制征用為國有的建設(shè)用地，得不到產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移談判和等價交換的約束，是最根本的內(nèi)在原因。

　　另外，利率調(diào)節(jié)對一些本來就想騙套資金的民營企業(yè)和想貸款從中謀利的銀行內(nèi)部人的資金需求行為也作用有限。一些民營企業(yè)從銀行貸款，也存在著將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行，甚至從銀行套現(xiàn)的情況；而另一方面，銀行的風(fēng)險內(nèi)控不嚴(yán)和銀行內(nèi)部人操作，也導(dǎo)致銀行貸款膨脹。比如，本鐵只有3億元的資本金，卻從各個銀行貸款近50億，要上投資總規(guī)模106億的項目。而許多民營企業(yè)，在銀行貸款和在資本市場上融資時，根本沒有考慮未來要還銀行款和要回報股民的責(zé)任。從2004年10月貸款利息調(diào)升的結(jié)果來看，對利息變動最為敏感的是個人房貸部分。因為除了銀行本身在房貸方面可能做假的情況外，真正的個人房貸，對利息成本開支增加反應(yīng)最為明顯。利息調(diào)升后，貸款需求下降最顯著的是個人房貸，還款最積極的也是個人房貸。

　　加強(qiáng)集中和行政性宏觀調(diào)控思路的弊端

　　對于開發(fā)區(qū)過濫、投資增長過快、生產(chǎn)資料價格上漲，經(jīng)濟(jì)的局部過熱，有兩種不同的宏觀調(diào)控思路。一種是加強(qiáng)中央各部門的集中控制。這種方式的缺點在于：1、中央和地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上形成越來越尖銳的矛盾。由于我國稅收大部分來自于企業(yè)項下征收的生產(chǎn)性增值稅，只有項目和企業(yè)越多，地方在中央與地方稅收分成中得到的稅收越多，而且由于土地方面的稅絕大部分留給地方，因此，投資越多，建設(shè)越多，地方得到的各種利益就越多。從許多年宏觀調(diào)控的實踐來看，每次調(diào)控，越是聽中央各部門話的，越是令行禁止的地方，越是失去很多次發(fā)展機(jī)遇，與宏觀調(diào)控相反而動的地區(qū)的發(fā)展差距越來越大，GDP增長、財政收入、就業(yè)機(jī)會都受到影響；凡是令不行禁不止，逆宏觀調(diào)控而行的地方，大多都地方收入增加、發(fā)展速度加快、就業(yè)環(huán)境寬松。因而，如果將控制經(jīng)濟(jì)過熱的功能全部設(shè)定在中央各部門，則地方和中央在發(fā)展利益上的沖突就會越來尖銳。2、與完善市場經(jīng)濟(jì)體制大目標(biāo)相悖，甚至形成體制復(fù)歸；強(qiáng)化部門權(quán)力和利益，審批、許可和核準(zhǔn)等，客觀上導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)和辦事”局面，形成尋租設(shè)置；投資、辦廠等辦事效率降低，一些調(diào)整和提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的急需項目兩三年，甚至更長時間得不到審批或者核準(zhǔn)；中央政府各部需要建立許多審批機(jī)構(gòu)，各部分了更多的司，各司中分了更多的處，雇傭很多的公務(wù)員，管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的成本上升。據(jù)調(diào)研的結(jié)果，項目投資由發(fā)改委審批制改革為核準(zhǔn)制后，企業(yè)辦事時間、環(huán)節(jié)和難度比原來還要長、多和大。一是投資審批雖然改革為核準(zhǔn)制了，但是商務(wù)部、海關(guān)、規(guī)劃、土地、環(huán)保、稅收、工商等各部門的規(guī)定沒有相應(yīng)改革，他們還要發(fā)改委的批件，于是投資者在高興一時后，發(fā)現(xiàn)還是要到發(fā)改委去審批，否則項目就根本進(jìn)行不下去；二是核準(zhǔn)制先到規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等各方面審批，再到發(fā)改委核準(zhǔn)，比原來在發(fā)改委審批，再到各部門認(rèn)可，時間更長，跑的部門更多，難度更大。因此，許多投資者呼吁，如果是這樣，還不如不改，讓發(fā)改委審批算了。

　　關(guān)鍵是這種加強(qiáng)各部委集中控制和行政管制的辦法，去不了引起經(jīng)濟(jì)過熱的病根。

　　市場決定要素價格、硬化和明晰產(chǎn)權(quán)、改善宏觀調(diào)控的思路

　　另一種思路是，理順要素價格體系，進(jìn)一步增強(qiáng)市場調(diào)節(jié)資源配置的基礎(chǔ)作用，明晰和改善農(nóng)村土地財產(chǎn)、國有企業(yè)和國有銀行的產(chǎn)權(quán)、委托代理關(guān)系和法人治理結(jié)構(gòu)，干預(yù)形成城鎮(zhèn)和農(nóng)民工最低工資和社保制度，發(fā)揮社會和民間的力量，改善宏觀調(diào)控方式。

　　從根本上解決中國經(jīng)濟(jì)動不動就過熱的關(guān)鍵，首先要理順要素的價格形成機(jī)制，讓市場供求來決定要素的價格水平。這樣，當(dāng)土地和資金的要素需求過旺時，要素價格的上漲抑制要素的過度需求，從而到達(dá)抑制過熱的目的。對于農(nóng)村集體土地，關(guān)鍵是讓市場供求決定其價格水平，價格的絕大部分由土地所有者集體收入，并直接補償給農(nóng)民。政府可以收取一定的土地增值稅。

　　資金的利率決定，要以市場供求上下浮動，資金需求過旺時，利率上漲抑制其需求，從而自動地減少貸款的需求量。因而，央行要逐步給以中農(nóng)工建四大銀行、股份制商業(yè)銀行、地方商業(yè)銀行、信用社等等，較大的利率決定權(quán)力。除此，還要加大準(zhǔn)備金率和公開市場業(yè)務(wù)操作的力度。而減少貸款規(guī)模控制這樣的行政性調(diào)控。

　　其次，進(jìn)一步深化土地、國企、銀行等方面的體制改革，形成約束投資沖動的產(chǎn)權(quán)和其他機(jī)制。1、由明晰土地財產(chǎn)權(quán)來加大土地進(jìn)入建設(shè)市場的談判協(xié)調(diào)難度，抑制輕易掠奪土地性土地投資過熱。按照憲法，承認(rèn)和尊重農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)力，國家與農(nóng)村集體進(jìn)行土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換時等價交換，國家除了公共和公益事業(yè)外，不再強(qiáng)制從農(nóng)村征用土地，農(nóng)村集體土地可以直接進(jìn)入建筑市場，但是用途要由政府土地利用規(guī)劃來限制；農(nóng)村集體土地999年長期歸農(nóng)民使用，在土地交易過程中，農(nóng)民得到長期土地使用權(quán)的補償。2、完善國有企業(yè)和銀行等金融機(jī)構(gòu)在貸款和放款等方面的自我約束機(jī)制。對國有企業(yè)、銀行貸款、證券公司、保險公司等責(zé)任人，由于重大決策失誤和腐敗等因素導(dǎo)致的貸款損失，要追究責(zé)任，加大嚴(yán)懲力度；因為是全民資產(chǎn)和納稅人所辦企業(yè)，或者公眾公司，所有國有企業(yè)、國有控股企業(yè)和上市企業(yè)，要公布投資和經(jīng)營等全部信息，嚴(yán)查國有和國有控股企業(yè)、公眾公司和銀行造假帳的事件。還要嚴(yán)厲打擊民營企業(yè)從銀行中騙套貸款等違法行為，特別是銀行內(nèi)部人與民營企業(yè)勾結(jié)起來騙套貸款的活動，這些民營企業(yè)造成的巨大損失，更不能由財政出資或者中央銀行再貸款的方式解決。否則，國有企業(yè)放膽貸款，一些民營企業(yè)騙貸，銀行有關(guān)責(zé)任人為了一些利益亂貸，除了貸款總會膨脹，投資總是容易過熱以外，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)中的壞帳將邊清邊生，久清不完，全國人民總是要用明的納稅和暗的貨幣稅給國企、不良民企和金融體系的這些行為買單。

　　再次，政府干預(yù)收入分配，形成項目投資的社會制衡力量，抑制經(jīng)濟(jì)過熱。1、政府干預(yù)農(nóng)民工工資發(fā)放和工資水平，以及農(nóng)民工社會保障，以增加勞動力成本來約束投資過熱。在收入分配方面，要嚴(yán)厲打擊拖欠農(nóng)民工工資的行為，對于政府工程所欠，應(yīng)當(dāng)追究行政負(fù)責(zé)人的行政和司法責(zé)任；各地要制定最低工資制度，特別是對于廣東、深圳、長三角這樣的地區(qū)，全國人大、國務(wù)院、勞動和社會保障部、新聞輿論等等，要從法律、行政和社會壓力等方面形成促使其提高外地農(nóng)民工工資最低水平的力量；盡快解決個人社會保險號、帳戶資金存儲和轉(zhuǎn)移等技術(shù)性的問題，強(qiáng)制推行農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘等社會保障制度。2、除了由國家環(huán)保總局審批的方式外，更多地應(yīng)當(dāng)用專家論證、人大會議討論、民間非政府環(huán)保組織干預(yù)、新聞輿論監(jiān)督等方式，對一些高污染和高資源消耗項目進(jìn)行制約，使資源消耗型和環(huán)境污染型投資過熱降溫。

　　總之，對于地方政府的投資和發(fā)展過熱，應(yīng)當(dāng)用理順價格機(jī)制、深化體制改革、完善工資和保障制度、動員社會力量等方式進(jìn)行化解和降溫，而不宜過多地用發(fā)改委、國土部、環(huán)保總局等加強(qiáng)核準(zhǔn)、審批等行政管制方式，這樣既使中央和地方的發(fā)展目標(biāo)趨于一致，又使宏觀調(diào)控向市場經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)，是改善宏觀調(diào)控的正確思路。

　　(作者單位：中央黨校研究室)