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專家建言 米建國
從1997年全國人大通過的《公路法》提出以“燃油附加費來代替養路費”，到2004年11月《收費公路管理條例》正式施行，開征燃油稅在7年間時隱時現。燃油稅改革幾次在熱議中擦肩而過，主要原因都是油價的上漲，其次是公路收費人員安置難度大。
油價居高不下不應是推遲燃油稅出臺的理由。油價高說明油源供應緊缺，油源緊缺就要節約用油，厲行節油需要提高油價，燃油稅改革有利于節油。油價的上漲不僅不應是燃油稅改革的阻力，反而應是改革的動力、改革的契機。就是說，油價高漲是油資源供應緊張的價格信號，油價越高越要加快燃油稅改革。等待的結果是越等油價越高。不要說油價回落到7年前的水平，就是回落到3年前的水平，已是不可能的了。目前的形勢是越等越被動，已經到了需要盡快動用價格杠桿，結合稅收手段對燃油供應乃至整個經濟結構進行調節的時候了。這是運用市場機制配置資源的客觀要求。
公路收費人員的安置難也不應成為影響燃油稅出臺的理由。目前我國的實際情況是高速路和快速路收通行費，城市環線快速路和一般道路不收費。就是說，收的是城外道路的快速通行費，收費用途是償還道路建設貸款，不是養路費，也不是財政投資的道路建設費。燃油稅代替的是養路費，不是快速通行費或道路建設貸款。如果把養路費和快速通行費或貸款混為一談，則是把問題復雜化。因而，認為開征燃油稅就要取消快速通行費的觀點是不符合我國目前實際的，也不需要收費站點人員下崗或轉到稅務部門。即使是征收燃油稅的西方發達國家，也有收取道路通行費的例子，例如法國。不過，在實際運作過程中適當調低通行費價格倒是有考慮的必要。
不能低估燃油稅改革的復雜性。推行這項改革必須處理好以下幾個方面的問題。
一是燃油稅并入油價的問題。首次定價建議以海南的價格為基礎，經適當調整后在實施之日公布。價格發布權和調整權在國家發改委。基于油品運輸成本或其他方面的原因，國家發改委有必要確定各地的差價。
二是各方利益關系問題。首先明確燃油稅是共享稅，由各地的國稅部門征收，并確定中央與地方的分成比例。其次是使用一攬子解決的方式確定各個地方的分配數額：在統計各地近幾年養路費征收數量和油品銷售額的基礎上，算出其各省市區占全國總量的綜合比例，以各地的占比乘以燃油稅總收入的地方分成數，即是各地的實際分成數。中央部分由財政部在農業、交通、稅務、海關等部門進行分配。為避免中央占用地方收入，中央與地方的燃油稅收入分配以季度結算為宜。農業占比以各地的糧食產量為權重，交通部門的分成收入用于公路管理支出，海關用于緝私支出，稅務用于征管費用。
三是納稅環節問題。顯然，在銷售環節征收成本會很高。建議在生產環節征收，由三大石油公司和油品進口部門統一繳稅。此舉不僅宜于管理，征收成本也較低。至于油品走私，這是管理方面的問題。無論在那個環節征收，只要有利可圖，油品走私就不會銷聲匿跡，就有打擊走私的任務。
四是對農業、船舶、航空、建筑工地車輛、發電及其他非公路運輸車輛用油的處理問題。必須跳出補貼經濟的思路。補貼抑制的是市場機制的發揮。用油越多補貼越多，浪費就越大。其實，燃油稅導致的燃油提價而產生的生產成本是可轉嫁的，通過提高產品銷售價格轉嫁增加的成本是天經地義。作為例外的是，鑒于糧食在國計民生中的重要地位和用油成本轉嫁給糧食的敏感性，對農業用油可考慮從燃油稅收入中提取一定的比例給予農民適當的補貼。這個比例應是經測算的過去幾年農業用油占整個油品供應的比例。難點在于計量。
開征燃油稅可以減少石油消費與浪費，有利于節約型經濟的建設，有利于環境保護，有利于汽車行業的產品結構調整，有利于減少石油進口和保證國家的能源安全等。可以肯定的是，開征燃油稅會引發某些問題，但不開征則問題更多，越積累越難辦。利弊相權，利多弊少。
在燃油稅長達7年的醞釀過程中，消費者已對燃油提價有了比較充分的思想準備和心理承受力。最明顯的例子就是，乘飛機的旅客并沒有因為機票中經常出現的燃油加價而有所減少。建議趁目前油價暫時回落的時機，與車輛購置稅改革聯動，果斷取消車輛養路費，出臺燃油稅。
(作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部)
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