積極財政政策回顧與評價

    林躍勤

　　積極財政政策：實施背景與措施

　　1997年亞洲金融危機爆發波及中國，使中國出口增長減緩，出口增幅下降，實際利用外資下滑，引發國內投資下降和消費需求減少并進而形成對整個經濟的沖擊。在國內外雙重 緊縮性因素使經濟增長形勢十分嚴峻的情況下，為避免經濟增長陷入收縮期，中央決定實施以增發國債、增加財政支出為主要內容的宏觀調控政策，即積極財政政策，以帶動民間投資、促進社會消費和擴大出口潛力。

　　1998年8月正式啟動了積極財政政策。當年增發1000億元長期國債并配套1000億元銀行貸款用以加強基礎建設，主要用于農林水利、交通通信、城市基礎設施、城鄉電網、國家直屬儲備糧庫建設等，同時，調整稅收政策，分批提高了一些大宗出口產品的退稅率以刺激出口擴大，并對國家鼓勵發展的外資項目及國內投資項目的先進設備進口減免關稅和進口環節增值稅以吸引外資和引進先進技術設備。通過清理整頓亂收費727項，減輕企業和社會負擔370多億元，以刺激企業投資和社會消費。通過增加社會保障、救災和科教支出，支持國有企業改革。當年國家財政赤字規模相應擴大到1673億元，比上年增加542億元。

　　1999年由于經濟形勢繼續嚴峻，國家分兩次增發國債共1100億元，用于各項固定資產投資，另發行期限為30年的2700億元特別國債充實國有商業銀行資本金，以防范金融風險。同時，調整部分稅種稅率，進一步提高出口退稅率以鼓勵出口，通過降低固定資產投資方向調節稅和國產設備投資部分抵免(40%)企業所得稅以鼓勵固定資產投資；通過征收個人存款所得稅調節個人收入差距和鼓勵消費，增加預算單位職工工資、提高下崗職工等低收入人員的最低生活保障水平和企業離退休人員待遇等共增加支出540多億元，在一定程度上刺激了消費。

　　2000年繼續保持積極財政政策實施力度。全年共安排了1500億元長期建設國債主要用于基礎設施建設、國有企業技術改造、西部大開發、生態環境建設及科教事業發展，停征固定資產投資方向調節稅，繼續推進稅費改革，對負債過重而產品尚有前景的部分大中型國有企業的銀行債權轉為股權，降低其資產負債率，進一步加快社會保障體系建設步伐。由于加大了稅收征管和支出控制力度，當年赤字只增加了129億元，擴張力度明顯減弱。

　　2001年繼續保持積極財政政策的穩定性，主要措施是增發1000億元建設國債和500億元支持西部開發的特種國債，通過提高預算部門職工工資和離退休人員養老金，進一步完善收入分配政策。2001年初的預算赤字雖然繼續有所增加，但執行結果卻比上年減少了22億元，表明積極財政政策已經表現出了淡出痕跡。

　　2002年維持積極財政政策的連續性，繼續發行國債1500億元，重點在于調整國債資金支出方向和結構，降低關稅、證券交易印花稅和金融保險營業稅率等，提高社會保障程度，繼續支持農村稅費改革，減輕農民負擔，加大科教投入。財政赤字占GDP比重由上年的2.6%提到3%，提高了0.4個百分點。

　　2003年，經濟自主增長機制已經得到增強，政府投資以外的各主體投資占到投資總額的80%，居民消費價格首次由負轉正，通縮陰影逐漸散去，外需拉動強勁，積極財政政策開始進入收縮階段，全年國債安排使用1400億元，同時，繼續調整國債支出結構，加大公共支出。

　　進入2004年，積極財政政策開始轉型，進一步縮小國債規模，全年只安排1100億元(后調減為900億元)，同時，減少生產性固定資產投資支出和加大公共社會保障方面的支出。雖然全國財政收入比上年大幅上升，但國家把預算中已經確定的建設性支出往后推，以將全國基本建設支出控制在預算管理范圍之內,1～10月份全國基本建設支出同比有較大的減少。實施積極財政政策的七年間共發行長期建設國債約9000億元，同期銀行發放國債項目配套貸款2萬多億元，直接拉動投資約4萬億元。　

　　積極財政政策：功不可沒

　　積極財政政策的實施使國民經濟在面臨內外緊縮的條件下避免了經濟衰退、實現了持續平穩的增長。

　　拉動了經濟平穩發展。投資作為經濟增長的源泉，在政府投資主導模式尚未轉變的條件下,國債投資及其乘數作用放大了固定資產投資規模，加快了基礎設施建設步伐。1998～2003年年均全社會固定資產投資增長速度達到14.2%，對于在外部市場低迷形勢下保持適度的經濟增長起到了極為關鍵的作用。據測算，國債建設資金年均拉動經濟增長為1.5～2個百分點。積極財政政策對啟動消費產生了巨大作用。通過調整抑制消費需求的稅收政策、增加轉移支付力度、財政貼息和消費信貸相結合、改善消費環境和消費預期等使居民消費從2000年起開始升溫，消費品零售總額從1998年的29152.5億元增加到2002年的40910.5億元及2004年的50000億元以上(預計)，在遏制了持續的通貨緊縮勢頭后同時刺激了投資需求的增長。通過調整出口退稅率、出口擔保貼息和實施出口多元化等策略扶持和擴大了產品的出口能力，出口從1997、1998年的停滯轉為快速增長，1996～1999年3年累計出口增幅為29.5%，而2000～2003年3年的累計增幅達到75.8%，出口高速增長帶動了投資和消費的增長。

　　加快了基礎設施的完善步伐。七年間總共通過9000多億元國債資金安排了1000多個基礎設施建設項目，彌補了一些過去多年的基礎建設欠賬，如新建了大批城市污水治理工程、新增公路8萬多公里、新建鐵路6000多公里、新建改建機場30多個、加固長江堤壩、淮河污染治理等，改善了吸引外資的整體經營環境，為我國經濟持續穩定發展打下了良好基礎。

　　促進了經濟結構優化升級。利用國債資金的直接投入以及調整稅收政策，通過投入國債資金進行技術改造和高新技術項目建設等不僅使企業的技術水平有了較大提高，還優化了產業結構，增強了產品的更新換代和出口能力，為經濟持續發展提供了新的動力源。通過安排上百億元國債投資用于調整農產品結構和農業基礎工程，改善了農作物種子、水產畜禽良種育種工作，提高了農產品附加值和出口能力。通過投入100多億元國債資金支持了高校擴招、重點基礎研究、知識創新工程和國家“863”計劃等，推動了我國人口和勞動力素質及科技發展潛力的提高。

　　增加就業，改善生活。國債資金支持的一大批新項目及其配套項目的建設平均每年增加就業崗位120萬～160萬個，七年共增加就業崗位700萬～1000萬個，對拉動相關產業發展起到很好的刺激作用。城鎮居民人均可支配收入水平年均增長率近9%，通過各種減負措施和加大農村電網改造等的建設使農村居民人均收入年均增長率達到3.8%，并改善了生產和生活環境。同時，國家利用國債投資300多億元進行了大批生態建設項目，改善了生態環境。

　　促進了區域經濟均衡發展。通過對中西部地區進行傾斜性財政資金安排，進行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等基礎設施建設和生態建設，改善了這些地區的投資經營環境，加快了中西部的發展步伐，使東西部經濟社會發展不平衡格局得到一定的減緩。

　　總體而言，作為一項反周期宏觀政策，積極財政政策基本是恰當的，并對中國經濟社會相對平衡發展起到了不可低估的作用。

　　積極財政政策：面臨挑戰

　　隨著國內外環境的變化，持續實施的積極財政政策在對整體國民經濟發展作出積極貢獻的同時，一些負面因素和潛在風險也在逐漸累積積極財政政策面臨著嚴峻的挑戰。

　　財政債務風險加大。雖然國債負擔率剛從1997年的7.93%提高到2003年的20%，遠沒有達到60%的國際警戒線標準，但由于計算口徑的不同，中國還有很多隱性債務，如各級政府欠發工資、地方政府借債和擔保、糧食系統虧損掛賬、國有銀行和非銀行金融機構的大量不良資產、國有企業破產損失以及養老、醫療等社會保障資金上的缺口等潛在的債務(或有債務)和應由中央財政負擔的1500多億美元的外債等沒有計算在內，若將其列入，則中國的綜合負債率可能達到100%，遠比發達國家要高。問題是中國不僅經濟發展水平與發達國家差距大，而且國家財力集中程度很低，如2003年的預算內財政收入占GDP比重僅為18.5%，僅為一般發達國家這一指標的30%左右，也只有發展中國家平均水平的1/2。因此，國家對債務的總體承受能力相對較弱，債務負擔已經相當重，潛在風險相當大。

　　經濟結構矛盾依然突出。首先，投資與消費比例失調更加嚴重。國債投資建設的迅速擴張擠占了消費規模的相應增長,消費需求的“被動拉升型”特征并沒有從根本上得到改變。投資與消費、消費內部比例失調現象日益突出，如最終消費率從1997年的58.2%下降到2003年的55.4%，而投資率相應從38%上升到42.3%,而且，在最終消費中,政府消費遠快于居民消費(超過3個百分點),政府消費占比從1996年的19.6%上升到2003年的21.9%,而居民消費占比則相應從80.4%下降到78.1%，表明在消費拉動作用不斷降低的情況下政府消費的作用越來越大，這與精簡政府機構、提高行政效率的要求和初衷不相符。國債建設投資的迅速增加以及外資帶動大進大出的增強使經濟增長對投資(內外投資)的依賴度不斷提高,并使最終消費率不斷下降,從而導致依賴國內市場的內生增長潛力呈衰減之勢,也表示對外部市場的依賴度呈上升之勢，如我國出口依賴度已經從1998年的19.4%上升到2003年的30%,這對于保證我國這樣一個大國的國家經濟安全來說不是一件好事。其次，收入分配和消費結構性失衡。不同行業、地區間職工的收入差距在拉大，我國居民個人收入的基尼系數2000年為0.485并呈擴大趨勢。城鎮居民收入和消費在較快上升的同時，即期消費意愿下降，而1998年以來農林牧漁業總產值基本沒有實質性增長，農村居民的收入水平提高緩慢，農村購買力嚴重不足，城鄉居民收入、消費差距繼續擴大，如農村居民消費占比從1997年的50%下降到2003年的41.4%，而城鎮居民的消費占比則相應從50%上升到58.6%。第三，地區經濟發展不均衡并未得到抑制，雖然加大了財政轉移支付力度，但國債項目的安排更多地集中在較發達地區，這使得區域不平衡狀況更加嚴重。農村經濟發展緩慢，城鄉經濟發展差距進一步擴大。第四，產業結構失調及市場供給結構失衡。產業結構改善緩慢,高新產品供給不足，包括新型服務業在內的第三產業增長較慢，第三產業對GDP的貢獻率從1997年的29.1%下降到2003年的26.2%。

　　國債資金邊際投資效率下降。由于國債資金配置仍然存在嚴重的計劃經濟色彩，預算軟約束使國債資金的安排使用中存在大量浪費和低效率現象。一些國債項目因前期準備工作不足，不能按時開工和竣工而造成國債資金閑置。一些國債項目則由于設計、勘查、施工出現嚴重失誤或屢屢重大變更，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程。還有些項目概算控制不嚴，資金運作缺乏規范，擠占挪用建設資金用于購買股票和國債等造成巨大損失，國債資金使用的貪污浪費和挪用現象時有發生，國債技術改造項目、支農資金被挪作購買股票和國債等。一些國債項目因質量差而成為豆腐渣工程，如長江堤防隱蔽工程及許多高速公路等。一些國債項目重投入、輕產出，虧損嚴重，如半數以上的國債污水廠竣工后由于運轉成本太高而不能正常運轉，但為了安排人員就業，各地都想盡辦法爭上國債污水處理項目并將其作為預算供養單位，形成巨大浪費。國債資金使用效率低下在一定程度上帶動全社會固定資金投資效率降低。據統計，全社會固定資產投資邊際產出率從“六五”時期的1.8上升到“九五”、“十五”的4.49和4.99，與國債項目增多及其配套資金擴大、失誤多、浪費嚴重和低效率有著直接關系。

　　對民間投資形成擠壓。由于宏觀經濟體制和相關政策方面沒有配套推進改革，國債資金的計劃安排具有很大的計劃性、主觀性、不規范性和不透明性。2003年，全社會固定資產投資55566.6億元，首次突破5萬億元，比上年增長27.7%，增速為1994年以來最高。分投資主體看，國有及其他固定資產投資增長25%，集體經濟投資增長33.8%，城鄉居民個人投資增長僅18.4%。從投資規模上看，集體和個體投資總額只有全社會固定資產投資總額的28%，同比下降1個百分點,與經濟民營化和市場化的國際趨勢相悖。此外，居民銀行存款繼續保持快速上升勢頭，缺乏轉化為投資的有效機制，形成資源浪費。所以，國債投資對民間投資的帶動效應還有待提高。

　　誘發通脹壓力。供給學派、貨幣主義經濟學派和理性預期學派認為“滯漲”的原因是因為西方國家長期執行凱恩斯主義經濟學派的擴張性財政政策所致，1999年12月出版的《國際國別風險指導》有關近五年財政赤字率較高的國家往往通貨膨脹率也較高的資料表明，通貨膨脹與財政赤字具有較強的相關性，如上個世紀70年代西方國家普遍發生的“滯漲”現象就是一個佐證。正因為如此，為了維持幣值的穩定，歐盟規定，加入歐元區的國家的財政赤字占GDP的比重不能超過3%。如果較多的國債投資項目最終效益不佳的話，也會造成財政狀況的惡化，從而最終導致價格上漲壓力，形成通貨膨脹。2003年以來，物價持續攀升，CPI從2002年同比下降0.8%到2003年上漲1.2%及2004年的5%(預計)，已經突破正常增長范圍，表明通貨膨脹壓力的加劇，這實際上是過去幾年間國債形成巨大的基本建設規模和財政投資乘數帶動的累積和滯后效應的反映。

　　毋庸諱言，積極財政政策對拉動我國經濟增長起到了積極作用。但是，隨著時間的推移，積極財政政策的效力逐漸減弱，而且一些負面因素也日益明顯，如投資、物價增長過快，結構失衡加劇，從粗放式向集約式增長轉變緩慢等對我國經濟的持續穩定增長帶來了不可掉以輕心的風險和威脅。這從一個側面表明，宏觀經濟形勢的變化以及宏觀調控任務的新特點和新要求使繼續實施積極財政政策面臨越來越大的挑戰。如果說1998年的財政政策是積極的話，那么到2004年已經事易時移了，需要更多的穩妥和穩健。正如一些學者所說的，民間投資啟動達到能夠支持一定的經濟增長速度之日，也就是積極財政政策完成其歷史使命之時；或者當物價超常攀升，通貨膨脹成為經濟健康運行的主要威脅時，積極財政政策也就必須及時轉向。總之，積極財政的政策思路、調控力度以及方式方法在新形勢下適時適度地調整轉型是客觀使然。

　　作者單位：中國社會科學院經濟研究所

　　(責任編輯 趙雪芳)