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《國務院關于投資體制改革的決定》的主要起草人之一、國家發展改革委員會固定資產投資司副司長孔令龍歲首答疑
本報記者 鐘華
在剛剛過去的2004年，中國經濟波動起伏，引起海內外的空前關注和參與，深烙著
中國經濟市場化進程和國際化步伐。在這一年里，我主要從事宏觀經濟、能源產業、投資體制和土地變革等領域的新聞報道。
在新的一年里，我想說，廣大關注中國經濟的人們，請伸出你信息傳遞之手，讓我們一起走向遠方。
將《投融資體制改革方案》改為《投資體制改革方案》，決不意味著投資與融資的分開，只是因為融資方面已有改革方案；《決定》就進一步拓寬企業投資的融資渠道方面明確提出了一系列改革內容，很多提法都是第一次出現在國務院的文件之中；需要有幾十個配套辦法(含修訂)并不為過，今后要出臺的配套管理辦法，將主要針對政府投資項目；推行“代建制”，主要目的是為了提高政府投資項目建設管理的專業化水平，同時“代建制”本身也需要不斷完善
2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱“決定”)歷經了兩屆政府不斷努力，終于出臺。《決定》的出臺是中國改革開放和現代市場經濟的發展歷程的一個縮影。日前《財經時報》專門對《決定》主要起草人、國家發展改革委員會固定資產投資司副司長孔令龍進行了專訪。
《財經時報》：我們知道投資和融資密不可分，《決定》比較側重投資方面的改革，缺乏融資改革相配合，在政策制定之初，你們是怎樣看待這一問題的？
孔令龍：首先要明確的是，廣義的投融資包括儲蓄投資、證券投資、風險投資等各種金融、財務投資，各種直接、間接融資。我們講的投融資范疇是狹義的，投資是指固定資產投資，建設項目投資，與之密切相關的融資主要是項目籌資。
由于在1993年底，中央已經批準了金融體制改革方案，并且在金融、證券等融資方面相繼出臺了《人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《信托法》等法律和一系列法規。考慮到相對于當時的投資體制來講，融資方面已有改革方案，且金融、證券方面改革內容十分復雜，所以在2002年底，國務院領導在聽取了國家計委匯報后指示，將《投融資體制改革方案》改為《投資體制改革方案》。但這決不意味著兩者可以分開，國務院在《決定》里就進一步拓寬企業投資的融資渠道方面明確提出了一系列改革內容，很多提法都是第一次出現在國務院的文件之中。
《財經時報》：中國投資體制改革史無前例，關于《決定》的配套辦法，據說有幾十個，目前已經頒布實施了哪些，其它配套辦法都涉及到哪些領域？
孔令龍：的確，中國的投資體制改革沒有先例可循。投資體制改革所涉及到的不僅僅是投資問題，還與國家的行政管理體制、財政體制、稅收體制、金融體制、市場和價格體制、企業體制、乃至人事體制都密切相關。投資體制作為一種綜合體制，要落實《決定》的精神，需要配套改革的有財政、建設、土地、環保、規劃、城建、審計、統計、工商、金融、設計、施工、咨詢等相關的部門或單位，還涉及交通、鐵道、能源、水利、農業、教育、衛生等幾乎所有行業主管部門。因此，說需要有幾十個配套辦法(含修訂)，也絕不為過。
目前，國家發改委已經出臺的配套文件有：《企業投資項目核準暫行辦法》、《國家發展改革委關于實行企業投資項目備案指導意見的通知》、《外商投資項目核準暫行管理辦法》、《境外投資項目核準暫行管理辦法》、《國家發展改革委核報國務院核準或審批的固定資產投資項目目錄(試行)》、《國家發展改革委委托咨詢評估管理辦法》、公布了《承擔國家發展改革委委托投資咨詢評估的咨詢機構名單》。另外，國土資源部頒發了新的《建設項目用地預審管理辦法》；環保總局與國家發改委聯合發布了《關于加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》。
今后要出臺的配套管理辦法，將主要針對政府投資項目。如《政府投資項目前期工作費管理辦法》、《中央政府投資項目公示制度》、《政府投資項目責任追究制度》、《中央政府投資項目竣工驗收管理辦法》、《中央政府投資項目后評價辦法》、《中央預算內投資項目“代建制”管理辦法》、抓緊起草《政府投資條例》。
《財經時報》：非經營性政府投資項目施行“代建制”是本次投資體制改革的重要舉措之一，它解決了政府投資中怎樣的問題？
孔令龍：《決定》要求，非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。它的推出，是這次政府投資體制改革的一個重要舉措。
在政府投資項目建設實施過程中，許多項目單位沒有搞過建設項目，只能臨時抽調人員組建工程指揮部、籌建處等。低下的項目管理水平往往造成工程實施中的失誤，進而造成政府投資的浪費。中國幾乎每一個項目單位都要重復一次教訓，交一次學費。
由于項目使用單位同時又是項目的建設管理單位，使得投資管理約束機制缺失，項目單位擅自變更建設內容、提高建設標準、超投資、超概算等行為普遍存在。公路、鐵路、水利等項目更是集投資計劃、招標投標、施工建設、監督稽查、使用維護于一身，腐敗案件屢見不鮮。因此，推行“代建制”已成為當務之急。
現行的“代建制”模式按大類分主要是兩種，一是成立政府投資項目建設管理機構；二是由政府投資管理部門，通過招投標方式選擇專業項目建設管理公司。
目前這兩種方式各有利弊，需要不斷探索和完善。但無論有多大困難，這項改革一定要推行下去。中央政府投資項目的“代建制”試點工作將于近期正式開展。
《財經時報》：根據發改委測算，今后中國全部投資中需要審批的項目不到10%，適合核準制和備案制的項目將分別占到15%和75%，這意味著市場配置資源的作用將更為明顯，目前在規范市場方面面臨那些難題？市場準入和技術標準是否會成為某些行業最重要的標準，如何確保公平，尤其對于民間資本進入？
孔令龍：首先要明確，對于實行核準制的企業投資項目，也是由企業自主決策。政府的核準只從維護社會公共利益角度，對企業投資的重大項目和限制類項目的外部性影響進行核準，這在其他市場經濟國家也不例外。
因此，可以說除了大約占全社會投資10%的政府投資項目要嚴格審批以外，其余90%的項目都主要依靠發揮市場配置資源的作用。
實施企業投資的核準制和備案制對政府的管理能力提出了更高的要求。政府管理部門必須對主要行業和產品建立科學的行業準入制度，規范的環保標準、安全標準、資源使用標準、能耗、水耗標準和產品技術、質量標準、勞動保護標準等等一系列規范，引導企業投資，防止低水平重復建設。
在市場經濟體制的建設和完善過程中，主要問題是，政府的投資管理部門和市場秩序監管部門在企業投資管理中重事前審批、輕事中和事后監管，政府在監管方面“缺位”現象十分嚴重。雖然近幾年來實行了重大項目稽察制度，逐步加大了監管力度，但總體來看，投資監管的制度很不完善，力度也很單薄，有法不依、執法不嚴等現象比較普遍。
所有的市場準入標準對民營企業投資應該是一視同仁。《決定》指出，要放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、項目融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施項目建設。
各級政府的有關管理部門要轉變職能，站在全社會公共管理者的角度，公平對待各種所有制的投資者 。
《財經時報》：隨著市場經濟的深化，本次改革為進一步的政府改革奠定了怎樣的基礎性作用？
孔令龍：按照黨的十六屆四中全會精神，發改委要不斷提高遵循經濟規律、充分發揮市場經濟機制作用的能力。通過深化投資體制改革，對加快政府有關部門的職能轉變，把更多的精力和工作的著眼點放在搞好宏觀調控和經濟調節上。
為充分發揮市場配置資源的基礎性作用創造更好的環境；按照《決定》的精神，凡市場能夠解決的，都要通過市場來解決；凡是不需要中央政府統一決策的事項，就要堅決地把權限下放給地方和企業。
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