中國(guó)力解三農(nóng)難題走出拉美化陰影

　　GeorgeJ.Gilboy(美國(guó)麻省理工學(xué)院國(guó)際研究中心研究員)EricHeginbotham(美國(guó)外交協(xié)會(huì)高級(jí)研究員)

　　根據(jù)2004年7月的一份政府報(bào)告，生活在貧困線(約75美元)下的農(nóng)民數(shù)量比上年增加了80萬(wàn)人。

　　在經(jīng)歷20多年的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力獲得了快速增強(qiáng)。但自1978年以來實(shí)施的農(nóng)村政策則遭遇著越來越大的挑戰(zhàn)：農(nóng)民收入的困境在加劇，農(nóng)村移民在城市中享受不到同等的權(quán)利。因此，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人開始深度推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的改革，希望促進(jìn)農(nóng)村土地的整合利用，形成規(guī)模更大、效率更高的農(nóng)業(yè)集團(tuán)(AgriculturalHoldings)。與此同時(shí)，政府鼓勵(lì)低生產(chǎn)效率的農(nóng)民離開農(nóng)村，為城市工業(yè)化進(jìn)程的健康發(fā)展提供勞動(dòng)力。

　　《大轉(zhuǎn)變》的作者卡爾·博蘭尼在他的研究中曾預(yù)測(cè)，通過這樣的途徑完成城市化的進(jìn)程并不會(huì)一帆風(fēng)順。盡管，卡爾·博蘭尼所描述的是發(fā)生在18世紀(jì)英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)及其后引發(fā)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題，但一些共通的主題也在中國(guó)自身的“大轉(zhuǎn)變”中上演，其中包括農(nóng)村中不斷惡化的不平等、不斷上升的企盼和日益增加的摩擦。

　　如果農(nóng)村存在的問題不加以解決，更為深層次和涉及范圍更廣的城市問題也會(huì)出現(xiàn)。當(dāng)新富豪住在森嚴(yán)的別墅之內(nèi)或者現(xiàn)代化的復(fù)式公寓里，享受著各種各樣由財(cái)富、權(quán)力帶來的樂趣，潮水般涌現(xiàn)的農(nóng)村貧困人口和城市失業(yè)者的境遇則極為不同。后者由居無定所的農(nóng)民工、城市失業(yè)人員和低收入居民組成。他們被迫從城市中心區(qū)域遷移，為新的房地產(chǎn)開發(fā)讓道。值得強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展中的問題并不僅僅是由基礎(chǔ)建設(shè)和收入問題等城市硬件配置所引發(fā)的。當(dāng)農(nóng)村移民在城市里尋找永久住所的時(shí)候，伴隨而來的就是另一場(chǎng)身份和權(quán)利的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，此時(shí)城市社會(huì)得以有效運(yùn)作的軟件配置就成為爭(zhēng)奪的關(guān)鍵。這些“城市權(quán)利”包括法律地位和隨之而來的獲得工作、教育、衛(wèi)生服務(wù)、保險(xiǎn)和社會(huì)福利等的權(quán)利。

　　人們注意到，盡管上述問題范圍越來越廣，沖突和摩擦強(qiáng)度越來越大，但它并不會(huì)引起無止境的不安。因?yàn)橹袊?guó)政府已經(jīng)意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，中國(guó)如火如荼的改革進(jìn)程將確立新的、更好的法律秩序和社會(huì)機(jī)制。賦予城市移民公平的權(quán)利，允許他們表達(dá)清楚自己的利益所在，將有效地改進(jìn)政府的執(zhí)政能力，并把影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期威脅因素降到最低點(diǎn)。

　　但出現(xiàn)其他結(jié)果也不是沒有可能的。巴林頓·摩爾(BarringtonMoore)就警告，“染上拉丁美洲病毒，形成一個(gè)以嚴(yán)重兩極分化、激化的城市沖突和沒有兌現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)承諾為特點(diǎn)的城市社會(huì)”，是中國(guó)的一大挑戰(zhàn)。中國(guó)必須作出積極的努力使國(guó)家變得更有責(zé)任感和更具適應(yīng)性，才能避免走上拉美化的道路。農(nóng)村的問題

　　中國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)正處于困境之中。農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，但卻負(fù)擔(dān)起過多的稅、費(fèi)。在冗員臃腫的地方，政府機(jī)構(gòu)也債臺(tái)高筑，無法為農(nóng)民家庭提供足夠的服務(wù)。一些地方官員的腐敗現(xiàn)象連同上面提及的因素是農(nóng)村不穩(wěn)定事件的主要誘發(fā)原因。在2004年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一份面向109名中國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)專家的調(diào)查報(bào)告中，73%的受訪者確認(rèn)“三農(nóng)問題”是中國(guó)當(dāng)前面臨的最迫切的挑戰(zhàn)。連同其他諸如腐敗等問題，超過50%的受訪者認(rèn)為在未來5到10年內(nèi)中國(guó)將可能或極有可能出現(xiàn)系統(tǒng)性的問題。

　　小規(guī)模、低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落拉大了城市和農(nóng)村收入的差距。目前農(nóng)村地區(qū)年平均收入維持在317美元左右，城市和農(nóng)村收入的差距已經(jīng)從上世紀(jì)80年代的1.8:1上升到2003年的3:1。根據(jù)2004年7月的一份政府報(bào)告，生活在政府貧困線(約75美元)下的農(nóng)民數(shù)量比2003年增加了80萬(wàn)人。與此同時(shí)，農(nóng)民獲得的服務(wù)卻越來越少。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)告顯示，如果把權(quán)利、服務(wù)和稅賦等因素計(jì)算在內(nèi)，城市與農(nóng)村收入的差距將上升到5:1和6:1之間。

　　農(nóng)村問題已經(jīng)在過去的數(shù)年里引起了中央政府的高度關(guān)注，相關(guān)措施也已經(jīng)出臺(tái)。值得一提的是，中國(guó)在減輕農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)方面已經(jīng)取得了一些成功，如撤銷農(nóng)村當(dāng)?shù)氐姆欠ㄊ召M(fèi)，或?qū)⑹召M(fèi)轉(zhuǎn)變成更為透明的稅收形式，甚至干脆取消農(nóng)業(yè)稅。同時(shí)，政府把更大一部分的中央稅收與地方政府分享。

　　中央政府還創(chuàng)設(shè)了更為安全的途徑讓農(nóng)村不滿情緒得到表達(dá)并得以疏導(dǎo)；牽制地方官員濫用權(quán)力；向農(nóng)民解釋中央政策；財(cái)政出錢平息農(nóng)村不穩(wěn)定事件；實(shí)行村級(jí)選舉，擴(kuò)大村務(wù)公開。

　　無論如何，這些措施已在農(nóng)民中建立起一個(gè)強(qiáng)烈的意識(shí)，那就是他們擁有法定權(quán)利。

　　可以說，中國(guó)政府在最近的時(shí)間里成功化解了不少潛在的農(nóng)村問題，但還需要更多措施，才能真正并長(zhǎng)期地解決三農(nóng)問題。土地占用

　　許多中國(guó)主要的政策制訂者和社會(huì)科學(xué)家相信，要徹底解決農(nóng)村問題，應(yīng)采取更為根本的途徑：土地改革、工業(yè)化與城市化三位一體、同步進(jìn)行。

　　中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任王夢(mèng)奎說，“人多地少導(dǎo)致難以開展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這是農(nóng)民收入難以提高的最大的問題。”而更大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)民流向城市的運(yùn)動(dòng)，將有利于解決農(nóng)村問題。他還認(rèn)為，城市化的一個(gè)額外好處是，“大量外來工將提供廉價(jià)勞動(dòng)力，由此能幫助提升中國(guó)工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力”。北京大學(xué)教授潘維也表示，中央政府應(yīng)該鼓勵(lì)并盡快加速農(nóng)民向城市中心的遷移，并提議通過建立新城市或擴(kuò)展現(xiàn)有都市，使擁有500萬(wàn)人口的中國(guó)城市在未來30年內(nèi)新增100個(gè)。

　　農(nóng)村向城市的移民潮目前已經(jīng)相當(dāng)巨大，但仍在加速。部分原因在于，一些地方非法占用土地，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向工業(yè)或休閑用途。2003年11月，國(guó)土資源部通報(bào)了16.8萬(wàn)起非法占用土地的案件，這個(gè)數(shù)字是前一年的兩倍。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的報(bào)告，中國(guó)在1996到2003年間損失了670萬(wàn)公頃的農(nóng)地，是1986到1995年間損失190萬(wàn)公頃農(nóng)地的3.5倍。2003年有253萬(wàn)公頃農(nóng)地(約占全國(guó)2%)流失掉。中國(guó)2004農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書顯示，在每畝(約0.07公頃)農(nóng)地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用途中，約有1到1.5名農(nóng)民失去他們的土地。新出現(xiàn)的轟轟烈烈的土地用途轉(zhuǎn)移幾乎肯定預(yù)示著農(nóng)民遷移進(jìn)程的加速。

　　政府在2004年控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的嚴(yán)格措施取得了一定的效果。同時(shí)，旨在將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理化并提高農(nóng)村收入的一系列措施也即將實(shí)行，其中包括在農(nóng)村土地使用期限模式上持續(xù)的、法制化的及可能更大規(guī)模上的轉(zhuǎn)變。具有劃時(shí)代意義的《農(nóng)村土地承包法》的制定和施行(2003年3月起施行)以法律形式要求農(nóng)民與村莊簽訂合同，將土地使用期限設(shè)定為30年，并明確規(guī)定農(nóng)民有權(quán)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給其他人。同時(shí)，為了給予土地使用權(quán)受讓方更大的信心，使他們相信自己的土地使用權(quán)會(huì)得到尊重，除了在極特殊情況下(如出現(xiàn)自然災(zāi)害等)，法律一概禁止已承包農(nóng)地的再調(diào)整。雖然《農(nóng)村土地承包法》的執(zhí)行不會(huì)一帆風(fēng)順，但中央政府認(rèn)同該法施行的任務(wù)和目的，并將繼續(xù)大力推動(dòng)土地使用的立法進(jìn)程。法律也很可能在土地抵押方面適當(dāng)放寬要求，并把以家庭為基礎(chǔ)的承包體系推向以個(gè)人為基礎(chǔ)的體系，雙管齊下地充分加速土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

　　土地改革一旦成功，中國(guó)的大規(guī)模農(nóng)民遷移進(jìn)程將加速。城市“流動(dòng)人口”的組成也將改變。以前，擠著火車趕往城市的人，只是為尋找更高收入或者為減輕家庭負(fù)擔(dān)，而他們的妻子、丈夫或者父母則可以繼續(xù)在農(nóng)地里作業(yè)。時(shí)至今日，日益增多的農(nóng)民流向城市，他們背后無地?zé)o房，擺在面前的是缺乏保障的城市新生活。如果城市的保障措施不能將農(nóng)村移民納入城市社會(huì)并賦予他們完整的權(quán)利資格，農(nóng)村改革將不能真正完成。城市化的陷阱

　　中國(guó)城市化進(jìn)程的加速使許多潛在的問題顯性化了。以前，貧困農(nóng)民在小塊土地上耕作面臨困難；現(xiàn)在，貧困移民在危險(xiǎn)、惡劣的條件下工作，僅有微乎其微的權(quán)利，無法得到社會(huì)保障安全網(wǎng)的垂顧。中國(guó)城市的景觀是讓世界驚訝的：100萬(wàn)人口以上的城市有166個(gè)(美國(guó)只有9個(gè))，城市正式居民(即沒把移民計(jì)算在內(nèi))達(dá)5億人。城市人口的增長(zhǎng)率已經(jīng)達(dá)到2.5%(印度只有0.8%)，而且政府預(yù)計(jì)在2004到2020年間將有3億人遷移到城鎮(zhèn)地區(qū)。由于大部分農(nóng)民工仍舊保留他們?cè)�籍作為農(nóng)民的身份，他們無法得到城市服務(wù)、社會(huì)保障和有效的法律保護(hù)。

　　缺乏城市戶口的農(nóng)民工在正常的城市人才市場(chǎng)上很難找到工作。盡管他們能找到工作，但權(quán)利經(jīng)常受到侵犯。他們數(shù)月甚至數(shù)年的工資往往被雇用者克扣。政府統(tǒng)計(jì)，中國(guó)1億農(nóng)民工被拖欠的工資高達(dá)120億美元。農(nóng)民工工作的安全條件也經(jīng)常不能達(dá)到法定的要求。僅在深圳和珠江三角洲地區(qū)，每年工業(yè)意外就造成超過3萬(wàn)人失去手指，但許多雇主拒絕給予任何償付。據(jù)政府官員透露，近70%的農(nóng)民工沒有購(gòu)買任何形式的保險(xiǎn)。

　　這些農(nóng)民工不明確和不固定的身份產(chǎn)生的影響，也波及到那些跟隨著農(nóng)民工遷移的兒童和其他困難群體。據(jù)2004年政府的一份報(bào)告顯示，流動(dòng)人口中懷孕婦女和他們孩子的死亡率是國(guó)家平均水平的1.4到3.6倍。8到14歲的流動(dòng)少年中，約15%的人沒有進(jìn)入學(xué)校。而那些能夠入學(xué)的少年中，大部分人卻要交付高額的費(fèi)用(100美元或更多)進(jìn)入臨時(shí)設(shè)立的、低于標(biāo)準(zhǔn)的私立學(xué)校。

　　盡管城市化的倡議者們理解當(dāng)前存在的問題，如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任王夢(mèng)奎提出“城市化要求制度創(chuàng)新”，但時(shí)至今日，他們的努力更多是在保護(hù)農(nóng)民工去對(duì)抗那些糟糕的權(quán)力濫用狀況。

　　溫家寶總理在2004年3月所作的政府工作報(bào)告中承諾，政府要用三年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資的問題。勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)說，今年政府責(zé)成建筑業(yè)與制造業(yè)公司為數(shù)百萬(wàn)的農(nóng)民工提供健康和人壽保險(xiǎn)。同時(shí)，中央政府還鼓勵(lì)地方當(dāng)局給予農(nóng)民工更多更便宜的進(jìn)入公立學(xué)校讀書的機(jī)會(huì)。這些工作緩和了問題的緊張狀況，但還無法從根本上解決問題。誰(shuí)為中國(guó)城市化買單

　　最明顯的是錢的問題，正如中國(guó)學(xué)者們?cè)谝槐拘聲�《中�?guó)的城市發(fā)展報(bào)告》中提出的質(zhì)疑，“誰(shuí)為中國(guó)的城市化買單？”學(xué)者們的回答很簡(jiǎn)單：城市工業(yè)。但與移民經(jīng)濟(jì)最密切相關(guān)的建筑業(yè)，卻拒絕及時(shí)承擔(dān)現(xiàn)有的責(zé)任，更不愿意承擔(dān)其他成本。地方政府正從建筑業(yè)中獲益，官員們也從建樓和開發(fā)中謀求政績(jī)。由此可見，對(duì)違法牟利視而不見的利益動(dòng)機(jī)仍然難以杜絕。

　　盡管最近北京市政府向公立學(xué)校下達(dá)命令，要求他們接納農(nóng)民工的孩子，并免除那些歧視性收費(fèi)，但是，許多學(xué)校借稱學(xué)籍已滿，仍舊將他們拒之門外。實(shí)際上，北京教育部門所作的調(diào)查顯示，全市仍有3.5萬(wàn)個(gè)空余學(xué)籍。一個(gè)由著名專家組成的小組表示，“農(nóng)民工”比其他任何團(tuán)體所處的景況都要差。走出拉美化的陰影

　　從全國(guó)范圍來看，建立法治社會(huì)，特別是培育“權(quán)利與責(zé)任”文化，已經(jīng)在一個(gè)更開闊的前景下展開。雖然前路比過去的歷程更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，但國(guó)家已經(jīng)作好準(zhǔn)備維護(hù)一個(gè)有能力調(diào)停各方利益的司法體系。法律意識(shí)也在中央政府強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”的進(jìn)程中得到進(jìn)一步的提升。農(nóng)民正據(jù)此作出反應(yīng)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的報(bào)告稱，越來越多的上訪農(nóng)民都以法律權(quán)利和法律保護(hù)作為他們投訴的基礎(chǔ)。

　　諸多的城市小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)正在依法維護(hù)他們的合法權(quán)益，向那些疏忽大意或是腐敗不堪的房地產(chǎn)開發(fā)商伸張權(quán)利，并在他們的成員中推動(dòng)一種共同身份意識(shí)。但在其他許多領(lǐng)域，人們?cè)诮鉀Q社會(huì)沖突時(shí)，還是更習(xí)慣依靠行政職權(quán)而非倚重司法體系。

　　對(duì)許多中國(guó)學(xué)者和政府官員來說，拉美式的社會(huì)和政治問題是中國(guó)要努力避免的。中國(guó)社會(huì)要避免重蹈拉美覆轍，必須給予農(nóng)民工完全的市民身份。結(jié)論：與時(shí)間競(jìng)賽

　　中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者們正在下大決心處理農(nóng)村問題，并縮短城市和農(nóng)村生活質(zhì)量上日益拉大的差距。但是，農(nóng)民工在爭(zhēng)取權(quán)利和身份的過程中，必然會(huì)引發(fā)與城市既有利益者之間的矛盾。城市利益集團(tuán)包括房地產(chǎn)開發(fā)商、建筑產(chǎn)業(yè)、個(gè)別化公為私的地方政府官員以及新生的富人階層。部分來自農(nóng)村的遷移者，帶著過往選舉村干部的自主意識(shí)，加上當(dāng)前中央政府倡導(dǎo)的“以人為本”意識(shí)，為他們的權(quán)利在呼吁著。如果政府輕易忽視他們對(duì)于公平待遇和社會(huì)保障等城市福利的企盼，中國(guó)的城市將處在不穩(wěn)定的邊緣。

　　數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村移民將在未來20年里涌向城市，中國(guó)政府正處在一場(chǎng)與時(shí)間的競(jìng)賽當(dāng)中。他們?nèi)沃囟�道遠(yuǎn)。