WTO下的法治中國 需要什么樣法律制度適應(yīng)入世

　　編者按

　　三年前，當(dāng)中國前首席談判代表龍永圖在多哈按下最后一個手印時，坊間流傳著這樣一種議論，說中國的改革已進入核心階段，遭遇的阻力前所未有，為了讓改革深入下去，高層不得不借用外力，以開放促改革，因此橫下心加入了WTO。三年后，在我們紀(jì)念入世三周年的日子里，當(dāng)我們回首走過的三年風(fēng)雨歷程時，發(fā)現(xiàn)有些領(lǐng)域的改革還處于徘徊不前的狀態(tài) 。為此，有人發(fā)出另一種評價，認(rèn)為中國以開放促改革的舉動已走到盡頭，需要重新尋找改革的內(nèi)生力量。兩種評價都有道理，但都存在缺憾。中國加入WTO與世界接軌的過程，其實是個雙向互動的過程。在我們打開國門迎接外來文化和資本的同時，我們也在不斷地走出國門影響世界。我們是幸運的，當(dāng)中國企業(yè)“走出去”成為談?wù)摰臒衢T話題時，我們面對的是一個講究游戲規(guī)則的世界。與16至19世紀(jì)西歐跨國公司所面對的“炮艦”維系的世界，以及二戰(zhàn)后美國和日本跨國公司所面對的由民族主義左右的世界相比，在中國企業(yè)起步“走出去”時，世界正處于一個前所未有的全球化狀態(tài)。處于這一系統(tǒng)中的中國，完全可以以平等的身份參與實力主導(dǎo)下的規(guī)則互動。商業(yè)之所以能改變世界，就在于商業(yè)不追求理想主義的完美，但求游戲規(guī)則下的妥協(xié)和雙贏。因此，改變規(guī)則、遵守規(guī)則、參與規(guī)則的談判和制定，應(yīng)該是我們“走出去”的常規(guī)性任務(wù)；因此，聆聽別人對我們的評價，反思自身的缺憾與不足，應(yīng)該是我們主動融入世界的必經(jīng)過程。

　　威廉·瓊斯(PWilliam C. Jones)？

　　除了在一些特別的領(lǐng)域外，WTO并不苛求成員方擁有完美的法律體系，甚至從某種程度上說，WTO向成員方法律體系提出的要求非常基本。

　　一些激進的觀點認(rèn)為，為了滿足WTO項下的承諾，特別是關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)中的有關(guān)國民待遇和透明度的條款，中國必須大規(guī)模修正現(xiàn)行的法律體系和政治制度，以確保沒有政治因素可以左右法律系體的公平和透明。

　　這種觀點過分激進。首先，WTO對于一成員法律制度中有關(guān)公平及透明度的要求其實非常有限，只在“與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定(TRIPS)”中真正有所涉及。協(xié)定為保護知識產(chǎn)權(quán)設(shè)定了一系列具體的司法程序。但其第41條第5款的規(guī)定又在某種程度上幫助成員方規(guī)避了這種要求：“各方理解，本部分并不產(chǎn)生任何建立與一般法律實施制度不同的知識產(chǎn)權(quán)實施制度的義務(wù)，也不影響各成員實施一般法律的能力。本部分的任何規(guī)定在實施知識產(chǎn)權(quán)與實施一般法律的資源分配方面，也不產(chǎn)生任何義務(wù)�！�

　　該條款的加入，實際上解除了協(xié)定第三部分要求成員方為該協(xié)定通過任何特別立法的可能性，更不存在要求憲法改革的意圖。此外，即使先拋開這個棄權(quán)條款不談，TRIPS協(xié)定中設(shè)定的全部義務(wù)僅僅針對保護知識產(chǎn)權(quán)的法律程序。實際上，TRIPS協(xié)定中的義務(wù)不會超越知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)σ怀蓡T其他方面的法律形成一般性的影響。

　　其他的WTO項下條款例如GATT(關(guān)貿(mào)總協(xié)定)以及GATS(服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定)中也有關(guān)于透明度的相關(guān)要求，但是也非常有限。在GATT協(xié)定第10條中包含了要求透明度和公平行政的內(nèi)容，但是這些內(nèi)容僅僅適用于中國法律中涉及貨物買賣的方面。同樣的，GATS中的相應(yīng)條款也僅僅適用于預(yù)定的領(lǐng)域——那些中國已經(jīng)承諾開放或者承諾將逐步開放的領(lǐng)域。

　　總的來說，WTO并沒有向一成員法律體系提出公平和完美機制的一般性要求。“公平”僅僅適用于特別領(lǐng)域的特別內(nèi)容。當(dāng)然，WTO項下的協(xié)定沒有設(shè)定這樣的規(guī)范并不意味著一個成員只在這些領(lǐng)域里設(shè)定公平的法律機制。我們應(yīng)該明確的是，我們不能簡單地把中國的法制問題指責(zé)為對WTO承諾的違反。很多WTO的成員方都在或曾經(jīng)在法律體系的公平方面出現(xiàn)過問題，但是這并不意味著他們失去WTO成員的資格。

　　此外，之所以說中國并不需要大規(guī)模修正法律體系的第二個原因是，相對于寫在文本上的規(guī)定來說，WTO更關(guān)注成員方怎么做。對中國的貿(mào)易伙伴來說，中國的憲法是否把執(zhí)政黨的地位放在首位、或者是否能夠控制司法程序，再或者中國是否達(dá)到了GATT、GATS或者TRIPS協(xié)定對于透明度和公平的要求都不是最重要的。

　　中國法治面臨最大的難題，可能就是無法脫離地方行政力量而讓司法獨立。中國的法院在財政上依賴于地方行政，造成的局面就是，要么法院低級別的法官在審判中受地方行政官員意志的影響，要么司法審判直接聽從行政意見。這種對司法獨立性的影響是通過有中國特色的“政法”體系完成的。另外，在中國，地方法院甚至被允許在判決下達(dá)前向高院詢問審判意見，而且司法系統(tǒng)的腐敗現(xiàn)象并不少見。正是這種環(huán)境讓當(dāng)事人很難實現(xiàn)公平權(quán)益。

　　對現(xiàn)存的問題進行改革并不是沒有可能。中國法制體系中存在的很多問題其實早就被診斷出來，并且很多已經(jīng)被提上了議事日程。比如，計劃將法院的人事管理權(quán)限和財政支持都劃歸中央政府管理，提高司法人員的工資以吸引更多受過良好法學(xué)教育的人才進入司法系統(tǒng)等等。中國履行WTO承諾方面的困難

　　WTO文件的導(dǎo)向是要在中國推行法治，但其中的某些地方似乎又有擴大行政權(quán)力的傾向。所以中國陷入了一種矛盾當(dāng)中，一方面要將中央的集權(quán)進一步分散，另一方面又想通過行政權(quán)力加強司法力度。

　　論述完上述問題，我想談?wù)勚袊�在完成WTO承諾方面可能遇到困難的地方。

　　首先，中國在《中國加入工作組報告書》的334段承諾：中國將使WTO成員獲得譯成一種或多種WTO正式語言的所有有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、TRIPS或外匯管制的法律、法規(guī)及其他措施，并將盡最大可能在實施或執(zhí)行前，無論如何不遲于實施或執(zhí)行后90天使WTO成員可獲得這些法律、法規(guī)及其他措施。實際上，中國想要完成這個承諾難度是很大的，因為涉及的文件數(shù)量和范圍都特別浩大，非一朝一夕可以完成。

　　其次，中國在第336段內(nèi)承諾：將設(shè)立或指定一個或多個咨詢點，在咨詢點中可獲得有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、TRIPS或外匯管制的法律、法規(guī)及其他措施的信息以及公布的文本，并將向WTO通知任何咨詢點及其職責(zé)。該信息應(yīng)包括負(fù)責(zé)實施特定措施的國家或地方各級主管機關(guān)(包括聯(lián)絡(luò)點)的名稱。

　　最后，中國在《中國加入世貿(mào)組織議定書》的I.2.C.3種有關(guān)透明度的章節(jié)中承諾：中國應(yīng)設(shè)立或指定一個咨詢點，應(yīng)任何個人、企業(yè)或WTO成員的請求，在咨詢點可獲得根據(jù)本議定書第2條(C)節(jié)第1款要求予以公布有關(guān)的所有信息。對此類提供信息請求的答復(fù)一般應(yīng)在收到請求后30天內(nèi)作出。在例外情況下，可在收到請求后45天內(nèi)作出答復(fù)。延遲的通知及其原因應(yīng)以書面形式向有關(guān)當(dāng)事人提供。向WTO成員作出的答復(fù)應(yīng)全面，并應(yīng)代表中國政府的權(quán)威觀點，應(yīng)向個人和企業(yè)提供準(zhǔn)確和可靠的信息。

　　就算是這樣的一個承諾實際上都很難執(zhí)行，因為相關(guān)的咨詢量會非常巨大。簡單地說，中國的這三個承諾或許是提供一些暫時還不存在的信息,而如果真的要提供這些信息將耗費巨大工作量，而在目前這個工作量是中國很難承受的。

　　中國在過渡性審議機制方面遇到了同樣的問題，因為有太多方面通過這個機制向中國政府提出問詢，面對這么多的問詢，中國方面感到壓力很大，不得不縮小信息披露的范圍，或者很多時候僅僅是將統(tǒng)計部門搜集的數(shù)據(jù)傳達(dá)出去，和當(dāng)初承諾的全面提供法律行政措施信息有比較大的差距。

　　除了上面提到的問題外，《中國加入工作組報告書》和《中國加入世貿(mào)組織議定書》無論在概念還是實際操作上都存在一些自相矛盾的地方�？偟膩碚f，文件的導(dǎo)向是要在中國推行法治，但是其中的某些地方似乎又有擴大行政權(quán)力的傾向。所以中國陷入了一種矛盾當(dāng)中，一方面要將中央的集權(quán)進一步分散，另外一方面又想通過行政權(quán)力加強司法力度。

　　值得欣慰的是，法治中國是來自中國最高權(quán)力機關(guān)的指導(dǎo)精神，不會被輕易更改。WTO承諾履行能力建設(shè)

　　中國的WTO項下能力建設(shè)問題，是中國內(nèi)部的改革，外國的協(xié)助項目要給自己定好位，在問得太多和問得太少之間找到自己的平衡點。

　　由于中國缺少市場經(jīng)濟的相關(guān)經(jīng)驗，所以即使政府已經(jīng)盡可能發(fā)現(xiàn)并鏟除與WTO規(guī)則不相符合的法律，但是與WTO精神不一致的法律和操作仍將存在，新的問題也仍將會繼續(xù)發(fā)生。事實上，很多不一致的地方都需要通過一段時間才能被發(fā)現(xiàn)。基本上每個成員都會存在一些本成員政府想保留，但會招致貿(mào)易伙伴質(zhì)疑的法律。如歐盟關(guān)于香蕉問題的法律和美國關(guān)于外資銷售公司的法律規(guī)定等。同樣，中國也存在一些讓貿(mào)易伙伴不愉快但事實上又不完全違背WTO協(xié)議精神的法律。沒有理由據(jù)此懷疑中國政府廢除那些禁錮經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)范的誠意，沒有理由據(jù)此懷疑中國政府沒有抓住WTO的機遇。

　　美國應(yīng)當(dāng)協(xié)助中國建立一個規(guī)范的監(jiān)測機制，有了這個機制就可以檢測出有問題的法規(guī)，同時可以有效地搜集各方面的聲音并把這些聲音用最有效的方式傳遞到有關(guān)部門。這樣一個機制可以給中國政府在一個正規(guī)的平臺系統(tǒng)上審視國內(nèi)的法律法規(guī)，并可以在很多情況下避免引入正式的WTO爭端解決機制。美國政府和民間一級的組織都應(yīng)該積極地參與這個建設(shè)過程，跟美國和中國之間的巨大貿(mào)易數(shù)額面臨的潛在風(fēng)險相比，這個方面投入的費用其實很有限。

　　值得強調(diào)的是，中國的地方政府應(yīng)該成為建設(shè)的重點，因為地方一級政府的工作人員對于WTO的原則和標(biāo)準(zhǔn)的感知能力參差不齊，而且總體來看，跟中央政府相比對WTO項下中國所作的承諾理解度要低。直到最近《中國加入世貿(mào)組織議定書》才向公眾公布，并可以在互聯(lián)網(wǎng)上下載查看，但是要求中國的這些地方官員能完全理解它的細(xì)節(jié)性內(nèi)容是不現(xiàn)實的。所以在地方一級開設(shè)講座向這些官員解釋W(xué)TO的基本原則，特別是有關(guān)無差別待遇和透明度等基本原則的含義非常重要。因為中國地方官員的“特權(quán)”觀念可以說是根深蒂固。同時，中國應(yīng)該鼓勵地方政府官員開設(shè)他們自己的接待處，直接聽取那些關(guān)于與WTO規(guī)則不符合的抱怨和申訴，這樣可以加強地方官員的感性認(rèn)識同時也可以減輕中央政府爭端解決機構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

　　此外，應(yīng)該加強培訓(xùn)司法隊伍對透明度原則的詮釋和對法定程序的把握。但是目前沒有必要讓中國的法官們特別用心去熟悉中國在WTO項下作的承諾，因為這些承諾在真正轉(zhuǎn)變成中國的國內(nèi)法規(guī)之前，對司法實踐意義并不大。

　　最后，在提及中國的WTO項下能力建設(shè)問題時，特別值得強調(diào)的一點是這種改革是中國內(nèi)部的改革，外國的協(xié)助項目要給自己定好位，在問得太多和問得太少之間找到自己的平衡點。

　　(作者為華盛頓大學(xué)法學(xué)院教授，上世紀(jì)六七十年代開始進行中國法研究，研究興趣集中在中國法制史和當(dāng)代中國民法。)編譯/解石雯