王紹光：復興背后治國理念的進步

　　香港中文大學政治與公共行政系教授王紹光訪談：

　　本報記者 陳宜飚

　　香港報道

　　治國理念悄然起變化

　　《21世紀》：中國在復興的過程中，國家需要做什么樣的準備？你覺得中國的治國理念發(fā)生了什么樣的變化？

　　王紹光：中國要復興，就需要有新的方式來管理這個國家。不僅僅是治國方式，而且是治國理念都要發(fā)生變化。我個人判斷，中國的治國理念，在這段時間已經(jīng)發(fā)生了變化，而這種變化是朝著正確的方向進行的。

　　我們注意到，胡錦濤主席最近在多個場合都提出，要建立一個“和諧”的社會，這顯然是個新的提法。雖然十六大報告就有提出，但當時并沒有放在至高的地位，我認為這是個治國理念的變化，它提出了我們建立一個社會的目標。

　　《21世紀》：在此之前，中國的治國理念是什么呢？總體上看，經(jīng)歷了什么樣的變化？

　　王紹光：在歷史的視野中來看，從太平天國，到后來康有為的《大同書》，再到孫中山提出“天下為公”，甚至后來的人民公社，都是一種建立大同社會的反應(yīng)。

　　這種理念堅持了100多年，到鄧小平開始發(fā)生了變化。1979年鄧小平提出要建立一個小康的社會，當時他的指標是非常單純的，就是看人均收入。人均收入達到1000美元就算是達標了。后來，1983年他去了蘇州后又認為，800美元就足夠了。鄧小平實際上已經(jīng)把建立大同社會的目標改為了建立小康社會，按1983年的標準，小康社會可以解決人們的吃穿用問題、解決住房、解決城鄉(xiāng)就業(yè)、解決農(nóng)村人口外流問題，普及中小學教育、改革人們精神面貌，降低犯罪率等。

　　到1990年代末，我們可以看到，除了上述六個問題，迄今為止，除了前兩個問題解決得比較好之外，其他幾個問題并沒有很好地解決。于是在20世紀末，中國又提出“全面”建設(shè)小康社會。

　　《21世紀》：三種治國理念的變化反映中國政府和領(lǐng)導人什么樣的思想變化？它在經(jīng)濟領(lǐng)域有什么具體的反映嗎？

　　王紹光：從大同社會到小康社會、再到和諧社會，反映出中國政府治理理念的變化。和諧社會是執(zhí)政黨經(jīng)過多年的實踐和摸索提出的一個務(wù)實的、對癥下藥的、有的放矢的目標。

　　這種向“現(xiàn)實”靠攏的變化其實也可以從1949年迄今的中國GDP的增長波動看出來。隨著中國政府官員對經(jīng)濟駕馭能力的提高，中國的經(jīng)濟波動越來越小。1995年以前，特別是改革開放前，中國GDP的波動是非常大的，而進入1990年代中后期后，這種波動變得相當平滑了。但執(zhí)政不光要管經(jīng)濟，也要治理社會的方方面面。

　　《21世紀》：那么，中國為什么又從小康社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐�建立一個和諧社會？政府的治國理念為什么會發(fā)生這種變化？

　　王紹光：現(xiàn)在要建立和諧社會也并非突然，其實我們中國歷來就有“天人和一”的思想，現(xiàn)在提“和諧”，主要是因為目前社會中存在的不和諧因素太多。主要體現(xiàn)在下面幾個方面：第一，城鄉(xiāng)發(fā)展不和諧，城市和農(nóng)村的發(fā)展差別過大；第二，城市和鄉(xiāng)村內(nèi)部的不和諧，主要是由原來企業(yè)改制造成的許多不公平現(xiàn)象，導致了勞資關(guān)系緊張；鄉(xiāng)村內(nèi)部不和諧，主要是與土地問題有關(guān)，許多人發(fā)了土地財，但卻造成了4000萬至5000萬無地農(nóng)民，這使得農(nóng)村內(nèi)部產(chǎn)生了一定的“不和諧”。

　　有這么多的不和諧發(fā)展因素，因此說中國在現(xiàn)在提出建立和諧社會，是非常必要，也是非常及時的。這也正反映出中國領(lǐng)導人的治國理念已經(jīng)從原來的“大同社會”和“小康社會”，發(fā)展到了“和諧社會”，這種發(fā)展脈絡(luò)是令人玩味的。

　　大同社會說到底是對平等的一種追求。結(jié)果是在毛澤東時代，把中國變得相當?shù)钠降龋�但�?jīng)濟沒有搞上去；而鄧小平提出了小康社會的口號，則注重經(jīng)濟發(fā)展。但現(xiàn)在看來，僅僅提高收入，不能解決社會的分化和階層越來越復雜、差距越來越大的問題。而且這已經(jīng)造成了人與人之間以及地區(qū)與地區(qū)間的關(guān)系緊張，令整個社會顯得不和諧，于是提出建立和諧社會，我想這是中國走向大國的必要的基礎(chǔ)。

　　中國正在解決和諧發(fā)展問題

　　《21世紀》：依照你的估計，中國需要多少年才能建成這種和諧社會？

　　王紹光：這個很難進行預測，真正實行起來也可以快，也可以慢，主要看中央政府的意愿和能力，意愿有多強，能力有多大？只要兩方面都強，才會比較快地解決。例如中國的三農(nóng)問題，主要是講農(nóng)民的負擔過重。經(jīng)過中央的重視，2004年在三農(nóng)問題方面取得了很大的進展。今年出臺了提高糧價、給種糧農(nóng)民補貼等措施，大大提高了農(nóng)民的收入水平。同時這兩年、特別是去年非典之后，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生問題也有很大的改善。中央已經(jīng)計劃要在“十一五”期間投資1000個億，爭取讓每個村都通上公路。

　　要知道，在以前，就算中央政府想做這些事也沒有錢，但這幾年情況發(fā)生了變化，中央政府的財政收入大大增加，例如今年全年財政預計能達2.7萬億元，增收5000億人民幣，這些錢數(shù)額是巨大的，反映中央完全有能力來解決這些問題。

　　《21世紀》：你在對政府的上述政策取向進行判斷的時候，主要采用哪些參考因素？

　　王紹光：我認為，判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財政資金的流向。中國有句話叫“口惠而實不至”。政府往往大張旗鼓地宣稱“重視”某個領(lǐng)域(如教育)，但卻舍不得向那個領(lǐng)域投入財政資金。因此，如果僅從政策宣言來判斷政府的政策取向，很容易看走眼。財政資金的流向卻是實實在在的。沒有一個政府的財政資金是完全充裕的，它必須在各類急需花錢的地方作出取舍和權(quán)衡。因此，資金的流向可以更準確地揭示政府政策的輕重緩急。熊彼特曾經(jīng)作過的兩點觀察：政府所有的功能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。這也正是我分析新班子政策取向的視角。

　　《21世紀》：你如何評價政府2004年的財政資金流向？

　　王紹光：因為有些財政支出如行政和國防費用是不可減免的，因此，在判斷政府財政資金的流向的時候，我更主要是看增加的部分用在了什么地方。從過去一年的財政資金流向來看，我覺得比較健康。主要的增量都用于解決“四農(nóng)”問題。我所說的四農(nóng)，其實是說中國不僅僅只有三農(nóng)問題，而是在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題之外還要加上農(nóng)民工問題。

　　我非常不贊成所謂的“農(nóng)民工”提法，這仍是從他們的身份而不是職業(yè)來看待他們。他們實際上已經(jīng)是工人，是城市人口的1／3，但現(xiàn)實中，他們與其他工人相比，工資低，沒有福利和就業(yè)保障。最近政府開始出臺一些政策，讓人感覺可喜。政府已經(jīng)決定在2003-2010年間撥款專門培訓2億的農(nóng)民工，這是以前從來沒有想到過的，或是以前有想到卻是沒有能力做的事情。

　　另外，政府加大了對城市低保人群的扶助，通過各種政策和安排增加他們的收入。可以說，2004年增加的財政資金基本流向了低收入人群和弱勢群體，用于解決他們面臨的問題。這與前幾年的情況是截然不同的。前幾年還有許多放在基礎(chǔ)設(shè)施方面。雖然政府在這方面做得還遠不夠，但已經(jīng)有了很大的進步。

　　監(jiān)管型治理提上日程

　　《21世紀》：中國政府的治國理念發(fā)生變化后，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，對政府的治理提出了什么樣的要求？

　　王紹光：我們可以以近年來政府對煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)督為例說明這個問題，近年來我們有一些煤礦發(fā)生了重大的事故，如果說以前的煤礦是歸國有，治理靠計劃和國家來進行，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)歸一些私營企業(yè)后，就需要政府對安全重新分析定位，思考教訓。可見，當經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化之后，政府的治理方式就要有相應(yīng)的變動。這不僅是在中國如此，在國外也是這樣。

　　《21世紀》：具體到中國，應(yīng)該是什么樣的變動？這兩年中國的政府治理模式最主要的變化特點是什么？

　　王紹光：中國的治理模式已經(jīng)從全能型向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)變。例如，中國以前是靠發(fā)文，但是現(xiàn)在是通過法律解決問題，使很多問題的解決有了法律依據(jù)；另外，政府解決問題的機制也不同了。仍以煤礦為例，從前是從煤礦企業(yè)內(nèi)進行安全管理監(jiān)督，如今是從外部實施監(jiān)督，國家設(shè)專門的機構(gòu)進行安全檢查；在現(xiàn)有的政府治理模式下，法律效果也不一樣了，以前的文件只針對被監(jiān)管者，到現(xiàn)在法律也對監(jiān)管者的權(quán)力和義務(wù)作出了規(guī)范，這反映中國的監(jiān)管體制已經(jīng)有了很大的進步。

　　監(jiān)管型的治理模式主要包括經(jīng)濟型和社會型監(jiān)管功能，即出于保護自然和公民的目的，對個人和群體提出外部規(guī)范和要求。事實上，一個和諧發(fā)展的社會，也是一個高度監(jiān)管的社會，這一點我們可以從香港政府的一些做法可以看出來。現(xiàn)代社會都需要這種政府的監(jiān)管。中國以前沒有認識到這個問題。但是現(xiàn)在可以說是非常有必要建立高度監(jiān)管型的政府。

　　《21世紀》：經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，為什么還要強調(diào)監(jiān)管呢？

　　王紹光：主要有三大因素促進政府向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)變。

　　首先是外部性問題，即一個個體的行為可能會影響到他人，例如污染就是一個例子，在外部性的情況下，市場失效，就需要政府進行調(diào)節(jié)。第二，權(quán)利不對稱問題，一些工廠的老板與工人之間的權(quán)利是不對稱的，具體表現(xiàn)在無節(jié)制的加班，加班不給加班費等等。第三，信息不對稱，例如生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的廠商和買者，醫(yī)生與患者之間都存在此問題；另外，在保險、證券業(yè)內(nèi)也普遍存在這種信息不對稱的關(guān)系。這些若不監(jiān)管，就會有一系列問題。

　　其實中國的政府治理模式從1990年代就已經(jīng)有變化，過去幾年，治理模式的轉(zhuǎn)變進一步加速，除了我所研究的煤礦安全以外，在醫(yī)藥、產(chǎn)品質(zhì)量、建筑方面的監(jiān)管等都有可喜的變化。中國的監(jiān)管模式需要改革，而且已經(jīng)有了雛形，但還不突出。

　　對大國復興的務(wù)實思考

　　《21世紀》：中國監(jiān)管模式的改變和中國治國理念正日趨“務(wù)實”，是否也是大國復興的一個必要過程？

　　王紹光：中國成為大國重要嗎？我認為，最重要的是對外能否維護自己的主權(quán)和領(lǐng)土完整，對內(nèi)能否讓本國公民感到幸福。據(jù)一項調(diào)查，亞洲地區(qū)公民幸福感最強的是不丹，它比中國窮得多，但人們卻感覺很幸福。

　　一個和諧社會最主要也就是要給人幸福感。其實，中國是“大國”已經(jīng)是個不爭的事實。按PPP(購買力平價)來計算，中國已經(jīng)超過日本，成為僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，而且我認為中國的經(jīng)濟總量超過美國只是個時間問題。

　　《21世紀》：在向和諧社會發(fā)展的過程中，中國應(yīng)該注意哪些問題？

　　王紹光：中國仍有許多不平等問題：城鄉(xiāng)收入的不平等、政治參與方面的不平等、教育不平等、醫(yī)療不平等、財富分配不平等等等。建議政府不要把關(guān)注點僅僅在經(jīng)濟增長，現(xiàn)在全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展的提法很好。現(xiàn)在是如何把它貫徹的問題。在今天社會分化嚴重的情況下，克服既得利益者的阻礙是關(guān)鍵。

　　此外，外部環(huán)境要搞好。中國要做大國，就要有大國的戰(zhàn)略性思考，但是中國在這方面的挑戰(zhàn)還是很多的，比如能源。而我們要保證自己的貿(mào)易利益，就要保衛(wèi)自己的貿(mào)易通道。中國需要培養(yǎng)大量有大國戰(zhàn)略思維的人才。盡管這些可能只是次要的因素，但中國要真正復興，還是需要解決這些問題。