林毅夫：政策性負擔是國企改革最大羈絆

　　□林毅夫

　　-核心提示

　　只要企業(yè)的政策性負擔不消除，預算軟約束就難于消除，即使把國有企業(yè)推向市場、轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)，事情也不可能解決好。如果國資委不能在消除政策性負擔上下功夫，要政企 完全分開將如緣木求魚，最終事與愿違。

　　□問題癥結(jié)

　　有政策性負擔就有政策性虧損

　　對于國有企業(yè)屢次改革不能取得實質(zhì)性進展的原因，人們分析過很多，我認為國有企業(yè)的政策性負擔是其中癥結(jié)所在。因此，我認為能不能使國有企業(yè)的改革走向成功，關鍵要看國資委能不能很好地處理國有企業(yè)的政策性負擔。

　　有政策性負擔，企業(yè)就會有政策性虧損，政府必須為這些政策性虧損負責，就需要給企業(yè)保護和補貼。但實際情況遠不是這么簡單！一方面，很多企業(yè)負責人會利用企業(yè)和政府之間的信息不對稱，把由于吃、拿、占、轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的虧損都說成是政策性虧損，要政府負責；另一方面，政府官員拿的是納稅人的錢補貼國有企業(yè)，一個愿打一個愿挨，使企業(yè)很容易以政策性負擔為借口，讓國家把各種虧損包下來。這就是經(jīng)濟學界常講的“預算軟約束”。只要有預算軟約束存在，任何關于公司治理的改革都不會取得實質(zhì)性效果。

　　自成立以來，國資委取得了不錯的成績，國有企業(yè)的改革也向前邁出了更加堅實的步伐。但只要企業(yè)的政策性負擔不消除，預算軟約束就難于消除，即使把國有企業(yè)推向市場、轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)，事情也不可能解決好。

　　□前車之鑒

　　經(jīng)營好壞與所有制無必然聯(lián)系

　　我們可以回頭看看，10年前前蘇聯(lián)、東歐大批國有企業(yè)被簡單私有化了，但并沒有解決國有企業(yè)的政策性負擔問題。10年過去了，世界銀行對前蘇聯(lián)、東歐改革的回顧性研究發(fā)現(xiàn)，政府對已經(jīng)私有化的原國有企業(yè)補貼反而更多了，而且情況更加復雜。

　　當企業(yè)被定性為國有企業(yè)的時候，廠長、經(jīng)理不敢把國家給的補貼明目張膽地放到自己口袋里，因為那是貪污；變成私有企業(yè)后，把補貼放到口袋里反倒合情合理的了。不解決企業(yè)的政策性負擔問題，即使是民營企業(yè)也經(jīng)營不好，最明顯的就是韓國的趕超型大企業(yè)集團。在亞洲金融危機過后，政府的保護被迫取消，原有的30家大企業(yè)集團已經(jīng)倒了20多家。

　　這也印證了我的一個觀點：只要有政策性負擔，企業(yè)經(jīng)營的好壞跟企業(yè)的所有制性質(zhì)沒有必然聯(lián)系。

　　我把政策性負擔分為兩種：一種是社會性負擔，比如企業(yè)的養(yǎng)老保險、冗員等問題。把國有企業(yè)推向市場之前，如果沒把這一部分剝離出來，哪個企業(yè)愿意承擔這個負擔？它要么繼續(xù)向國家要補貼，要么收購時向國家要求超額補償；另一種是戰(zhàn)略性負擔。我國許多大中型企業(yè)隸屬于資金密集型行業(yè)，在這些行業(yè)中我們沒有比較優(yōu)勢。原來靠國家財政補貼這些企業(yè)還可生存，但在開放的市場環(huán)境中，隨著保護性補貼的逐漸減少，這些企業(yè)難免會虧損，會缺乏競爭能力。

　　□應對之策

　　企業(yè)占用土地的增值應還給社會

　　如何解決社會性負擔？無非是冗員下崗、退休職工進入社會保障體系，而社會保障體系應該獨立于企業(yè)之外。這些大家都已經(jīng)達成了共識，但問題的關鍵是這些都需要錢。

　　我想，國資委除了還掌握著很多有盈利的企業(yè)，從這些企業(yè)獲得的收入可以用于充實社會保障體系外，還掌握著一批非常值錢的東西，就是地產(chǎn)。20多年中，地產(chǎn)漲價幅度最大，企業(yè)所占用的土地的增值部分不是企業(yè)創(chuàng)造的，是社會創(chuàng)造的，應該歸還給社會。出售這些企業(yè)的時候，地產(chǎn)價值如果不流失，這部分收入足以解決社會性負擔。

　　戰(zhàn)略性負擔如何解決？在這些企業(yè)所在的行業(yè)中，我們沒有比較優(yōu)勢，這些企業(yè)在充分競爭的市場條件下多數(shù)沒有自我生存能力。

　　我把這些企業(yè)分成四類：第一類企業(yè)關乎國家安全，它們必須由國家財政撥款支持，但這些企業(yè)很少；第二類企業(yè)是國內(nèi)市場很大，但需要大量資金投入，我們可以用草船借箭的方式，用市場換資金，比如直接到國外上市或與國外企業(yè)合資；第三類企業(yè)是需要巨額資金但產(chǎn)品在國內(nèi)沒有什么市場，但在人力資源、技術等方面還有優(yōu)勢，這些企業(yè)就應該根據(jù)自己的優(yōu)勢轉(zhuǎn)產(chǎn)，我們許多軍工企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后做得就很不錯；第四類企業(yè)是，不僅沒資金、沒技術，還沒有足夠的技術力量、合格的管理人員，這樣的企業(yè)只能破產(chǎn)。

　　□當務之急

　　為企業(yè)政策減負

　　國資委對國企改革到底能起什么作用？我認為，最重要的是用其統(tǒng)一的事權(quán)，來解決國有企業(yè)的政策性負擔的問題。

　　過去搞五龍治水，各部委容易相互推諉責任，現(xiàn)在責任明確了，認準的事干起來就利索得多。例如，解決戰(zhàn)略性負擔的方法之一，是和外國企業(yè)合資經(jīng)營，過去有意合作的外資企業(yè)要和許多婆婆談判，現(xiàn)在只要國資委一家談就能解決。

　　但是，如果國資委不能在消除政策性負擔上下功夫，不管這些企業(yè)到底進行了哪些方面的改革，都必須由政府繼續(xù)給予各種明的或暗的補貼。這樣，要政企完全分開將如緣木求魚，國資委的建立將會像過去的許許多多的國企改革方案一樣，最終事與愿違。

　　國有企業(yè)的政策性負擔消除后，國資委管理起這些企業(yè)來會非常容易。新加坡有500多家國有企業(yè)，只有3家控股公司管理，每家10多個人，管理起來很簡單。就看企業(yè)到底賺不賺錢，不賺錢就是企業(yè)領導者的責任，該怎么懲罰就怎么懲罰，權(quán)、責、利都很清楚。

　　我希望國資委能看到這個隱藏在國有企業(yè)諸多表面現(xiàn)象背后的政策性負擔問題，果斷地解決它。否則，面對國企改革能否成功的問題，人們只能再一次從希望走向失望。

　　(作者系北京大學中國經(jīng)濟研究中心主任、教授、博士生導師)