基于中航油事件 大型國企亟需強化預算監管制度 | |||||||||
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http://whmsebhyy.com 2004年12月28日 02:51 中國經濟時報 | |||||||||
——基于“中國航油”事件的幾點思考 ■專家建言 ■謝茂拾 最近,中國航油?新加坡?股份有限公司投機石油期貨巨虧5.5億美元的事件震動了中國經濟界乃至整個社會,一個被譽為走出國門的棋盤上“過河尖兵”的明星國企瞬間瀕臨破產
當前大型國有企業產權鏈中存在著嚴重的財產權利實際控制人問題 中航油新加坡公司沒有經過總公司的批準擅自擴大業務范圍,從事期權交易歷時一年多,一直未向中國航油集團公司報告,中國航油集團公司也沒有發現。主要原因是該企業基本上是公司負責人一人的“天下”。中國航油集團公司曾向公司派出黨委書記和財務經理。但這位負責人以各種理由將集團公司派出的財務經理兩次換掉。黨委書記在新加坡兩年多,竟然一直不知道總經理從事場外期貨投機交易。 以上情況說明,當前大型國有企業產權鏈中存在著嚴重的財產權利實際控制人問題。財產權利實際控制人問題是指在產權關系中,作為財產權利系列束的控制權主體存在著嚴重的超越權利邊界任意行動而損害財產權利名義所有人利益的一種現象。當前,財產權利實際控制人問題突出地表現在以下四個方面: 1、大型國有企業財產權利實際控制人的逆向選擇問題。它是指在建立企業產權關系之前,即將成為企業財產權利實際控制人的一方就已掌握了一些財產所有人所不知道的私人信息,其可以利用這些信息優勢,簽訂對自己有利的契約。就我國大型國有企業目前的情況而言,作為企業財產權利實際控制人的國有企業經營者即董事會、經理層中的高管人員的逆向選擇問題尤為突出。其主要表現有五個方面:一是為取得企業高管職位,千方百計包裝個人業績;二是為滿足國有企業主管上級的用人上的“知識化”需求,通過不正常方式制造高學歷、高職稱等;三是不擇手段地粉飾劣跡,為踏上國有企業高管臺階掃除障礙;四是高報任職工作目標,滿足用人者的過高期望;五是不惜重金跑官要官。這樣逆向選擇的結果是大量的庸才和貪官進入了國有企業的核心領導層。 2、大型國有企業財產權利實際控制人的道德風險問題。從產權理論的角度說,道德風險即產權鏈中的財產權利實際控制人在最大限度地增進自身效用時,作出不利于他人(財產權利名義所有人)的行動。目前,我國大型國有企業財產權利實際控制人即高管層的道德風險問題已經是有目共睹。從各級黨的紀委和政府監察部門近幾年查處的領導干部經濟犯罪的案件情況看,國有企業高管層的發案率居于榜首。國有企業財產權利實際控制人的道德風險主要表現在:一是貪污受賄;二是擴大職務消費;三是偷懶,工作不盡職盡責;四是操縱會計報表;五是制造虛假信息,欺騙股東,如中航油事件;六是利用國企改制侵占更多的國有資產。 3、大型國有企業財產權利實際控制人的單位化集成控制問題。國有企業財產權利實際控制人的單位化集成問題是指以國有企業經理人員為首的企業所有人員形成了一個利益整體即單位化集成,這個集成化的單位擺脫了國有企業財產權利名義所有人即股東的有效控制,利用企業控制權謀取私利、損害國有企業財產權利名義所有人即股東利益。在近年國企改革過程中,政府單方面放權造成了在國有企業傳統體制失效的同時,未能使新的管理體制正常運行的狀況,從而使國有企業財產權利實際控制人即國有企業經營者擁有了過大的權力,許多企業實際上擺脫了國家和政府的控制,作為企業人員代表的經理人員特別是董事長、總經理等企業主要負責人擁有了超越其實際被授權利的限度,出現了國有企業財產權利實際控制人的單位化集成控制問題。目前,這一問題突出地表現在五個方面:一是追求在職高消費;二是侵蝕企業利潤;三是掠奪式經營,犧牲企業長遠利益,忽視企業耗費補償;四是侵蝕企業資本;五是侵蝕企業財務。近年來,大型國有企業的單位化集成控制問題已不斷地被揭露出來,如紅塔集團的儲時健案,ST猴王集團案,康賽集團案,銀廣廈案,等等。 4、大型國有企業財產權利實際控制人的威權偏好問題。國有企業財產權利實際控制人即高管人員,特別是董事長、總經理有一種天生的對個人威信和權力的偏好,希望將自己管理的企業經營成一個自成體系的獨立王國。這種情況在一些收入穩定、經營順利的大型國企比較突出。其表現:一是企業主要領導人擁有絕對權威;二是企業重大決策集中于主要領導人;三是企業為主要領導人歌功頌德;四是企業家長制。 當前大型國有企業產權鏈中存在著嚴重的財產權利名義所有人問題 中航油新加坡公司違規炒作指數期貨,一年多竟無人知曉。可見在整個事件過程中,除責任人的刻意隱瞞外,相關的監督的機制并沒有在此次違規過程中發生絲毫的監督作用。 這說明,當前大型國有企業產權鏈中存在著嚴重的財產權利名義所有人問題,即作為國有企業的老板也應對“中航油”事件負有不可推卸的責任。財產權利名義所有人問題是指在產權關系中,作為財產權利系列束的所有權主體存在著嚴重的不踐行權利并消極行動而損害自身利益的一種現象。這里所說的財產權利名義所有人是就國有企業特定的產權體制而言的。因為作為國有企業產權主體的國家或政府本身是一種委托代理關系,國家或政府的財產所有權只是對全民財產的一種代理,她行使的是一種財產權利的名義所有權。財產權利名義所有人問題主要表現在以下三個方面: 1、大型國有企業財產權利名義所有人的廉價授權。作為國有企業財產權利名義所有人的國家立法機構或各級政府及其部門在選擇企業財產權利實際控制人即高管人員的過程中,因為自身并不受到所選高管人員經營企業的業績的激勵和約束,他們往往采取不盡職盡責的態度,將企業經營權輕易地或者說廉價地授予那些未經過認真選擇的財產權利實際控制人即高管人員,結果企業高管人員任職后并不能實現國有股東即國有企業財產權利名義所有人預期的目標。廉價授權使得許多平庸之輩和腐敗分子掌握了國有企業經營大權。 2、大型國有企業財產權利名義所有人的自動套牢。這是一種國有企業財產權利名義所有人難以改變自己已經作出的選擇結果的狀態。經上述廉價授權后,企業經營權落入了高管人員之手。這之后,如果上級機構及其官員要取消這種授權,免去企業高管人員的職務則是相當困難的事情。因為在現行體制下,國有企業領導人的任命是國有企業主管部門及其官員的集體行為,且任用程序復雜,若要免去一個現任國有企業領導人員同樣需要履行相應的煩瑣程序,只要某一程序出現任何故障,如某一官員對免職事項發表不同的意見等,整個免職機器就會停止運轉。得到授權的國有企業財產權利實際控制人往往會利用這一用人機制的缺陷,千方百計地在主管官員中尋找自己的保護傘。所以,廉價授權的結果是國有企業財產權利名義所有人的自動套牢,即讓不稱職的企業財產權利實際控制人長期地合法地留在企業高管的位置上。 3、大型國有企業財產權利名義所有人的監管軟約束與激勵空檔。即監管主體不會因為監管成績的優劣而獲得相關的激勵與懲罰。作為國有企業財產權利名義所有人的政府及其部門或者特設機構國資委,他們的監管努力程度無法與監管的結果掛鉤。因為目前的監管體制無法量化考核監管本身的效率。所以,在監管主體缺乏人格化特征的情況下,監管的硬約束和監管的有效激勵始終無法實現。財產權利名義所有人的監管不力進一步放大了國有企業的財產權利實際控制人問題,從而使國有企業的全民性質發生了蛻變。 預算監管制度可有效克服財產權利名義所有人和實際控制人問題 為了防止大型國有企業發生更多的中國航油事件,應當在大型國有企業內外部建立起預算監管制度,并通過這一制度來深化包括產權制度在內的國有企業改革。 1、大型國有企業實行預算監管的基本含義 大型國有企業實行的預算監管首先是一種政府預算監管。它是政府或立法機構作為國家的代表對國有企業經營的主要收支計劃及其執行情況進行的監督管理。這種國家預算監管只對國有企業經營的主要收支項目和一定范圍內全部國有企業經營的收支預算進行監管與激勵性約束,只在法律規則下對國有企業經營進行管理,僅行使對國有企業經營的政策性預算指導。它是政府預算體系中的一個相對獨立的預算監管系統。 大型國有企業實行的預算監管應該是一種出資人預算監管。出資人是一個依法成立并依法運作的受托了國有資本實際所有權和國有資本的占有、使用、處分、收益等項權利的國有資本經營組織,是國家的國有資本所有者職能的剝離物,是國有資本的法定所有者和國有資本的法定產權主體,具有法律上獨立的人格和自身獨立的利益取向,屬于專司國有資本經營的具有贏利性質的事業化特設社會機構。出資人一方面依法受托于國家,行使對國有資本的實際所有和占有、使用、處分、收益權,另一方面又必須將這些權利的相當一部分剝離出去,委托給國有企業和其它國有資本控股的各類企業。因此,出資人必須對其經營的國有企業和國有資本進行預算監管。這種預算監管是中觀層次的,嵌于國家與企業之間,具有可操作性和法律約束性,即依照出資人法進行獨立的預算監管,但它并不具體地干預國有企業的生產經營活動。所以,出資人預算監管是大型國企預算監管的第二個層次。 大型國有企業實行的預算監管是一種法人預算監管。法人預算監管一方面是國有企業作為法人必須按照出資人的要求進行預算管理,建立起嚴格的法人預算監管制度,另一方面是出資人本身也是法人,它必須對自身進行預算約束,即建立起一種自我管理的法人預算監管制度。建立出資人的法人預算監管制度表明,出資人對國有資本保值增值的追求不僅是受托經營,而且也是為自身利益而努力,它同樣是一個市場參與者。國有企業的法人預算監管是國有企業的單元規范體,具有指令性、利益性,即收支計劃都必須得到貫徹執行,并要求在既定的約束條件下實現利潤最大化。每個國有企業都必須根據國家預算、出資人預算建立起自身的預算體系,并按監管要求貫徹落實到國有企業生產經營的各個環節之中,且須建立起相應的激勵和懲罰機制。 2、大型國有企業預算監管的作用機理 (1)預算監管可以有效克服大型國企存在的財產權利實際控制人問題 一是三層次預算監管具有高度的法制性和透明性,可以克服財產權利實際控制人的逆向選擇和道德風險。財產權利實際控制人產生逆向選擇的動因是爭奪企業經營權。在國有企業經營目標通過三層次預算公開之后,爭奪企業經營權的財產權利實際控制人必須考慮任職后能否完成這些經營目標的后果。如果他隱瞞自己的真實信息,盲目地高報自己的能力,必然遭致無情的法律懲罰。在這種懲罰機制的約束下,爭奪者不得不慎重行事。同樣,財產權利實際控制人的道德風險也必然受到三層次預算監管的法律約束,不稱職的財產權利實際控制人會被隨時淘汰,道德風險行為也將得以及時矯正。 二是三層次預算監管具有高度的直控性和快速反應機制,可以克服財產權利實際控制人的單位化集成控制和財產權利實際控制人的威權偏好。國有企業出現財產權利實際控制人的單位化集成控制問題的根本原因是國有企業財產權利名義所有人即國有股東難以真正履行股東的權利和直接了解企業的真實信息,股東往往處于被蒙騙的地位。在三層次預算監管制度下,國有股東實際上從國家層次一直深入到了具體的國有企業,國有企業的經營活動完全處在預算的監控之中,如果企業高管層侵害股東權利,其侵害現象必然暴露于預算的執行過程中,國有股東完全可以從預算監管中獲得相關信息,并予以及時地處理和糾正。同樣,國有企業財產權利實際控制人即國有企業主要領導人的威權偏好也會因單位化集成控制所受到的約束而被鉗制。因為國有股東可以有效地觀察到財產權利實際控制人的活動情況,擁有相當充分的企業經營信息,一旦發生財產權利實際控制人在企業營建自己的王國就會及時地依法予以制止,甚至更換財產權利實際控制人。 三是預算監管是基于市場而制定的,符合市場運行的規律和法制化的原則。 (2)預算監管可以有效克服大型國有企業存在的財產權利名義所有人問題 一是三層次預算監管有效克服了國有企業財產權利名義所有人的廉價授權問題。在三層次預算監管體系中,出資人是國有企業的實際產權主體,擔負著經營國有企業的國有資本的重任,具有人格化產權特征,并在法律法規的約束下按照國家預算的授權進行國有資本經營的盈利活動,追求國有企業利潤的最大化。因此,出資人在選擇國有企業財產權利實際控制人的過程中就不會不負責任地隨意授權,而是會從自身的利益角度考慮,盡可能地選擇最有能力的財產權利實際控制人去經營所屬的國有企業。目前監管體制下之所以產生國有企業財產權利名義所有人的廉價授權,根本原因是國有資本產權或者說國有股權難以人格化,而出資人正好能夠擔當這一人格化的主體,并且出資人預算監管可以有機地將國家預算監管和國有企業預算監管銜接成一體,使出資人完全可以經濟人的資格進行活動。 二是三層次預算監管有效地克服了國有企業財產權利名義所有人的自動套牢問題。國有企業財產權利名義所有人的自動套牢問題主要發生在選擇和免去財產權利實際控制人即企業高管層職務的程序中,關鍵問題是現行體制下選擇和免去企業高管層職務的過程是一個集合行為,即多個管理部門或一個龐大的組織人事機構,或一個龐大的決策機構采取一致同意的辦法履行這一程序,以至于不能及時作出正確的決定;同時,由于這些部門或機構作為行政組織總是遠離國有企業,往往難以有效地掌握企業的真實信息,企業高管層的能力和努力程度本身又不易觀察,在這種情況下要啟動和完成企業高管層的免職程序則是相當困難的。但是,在三層次預算監管體制下,由于出資人的預算監管發揮著核心作用,出資人可以很容易地通過三層次預算觀察財產權利實際控制人的能力和行為,一旦財產權利實際控制人完不成預算任務,監管體制免職系統將自動啟動,并通過法制程序很快更換國有企業財產權利實際控制人。 三是三層次預算監管克服了國有企業財產權利名義所有人的監管軟約束和激勵空檔問題。出資人的人格化產權主體的塑造不僅使出資人的預算監管轉化為硬約束和有效激勵,而且使國家預算監管和國企預算監管也轉化為硬約束和有效激勵。 (作者為湖南商學院工商管理系教授)
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