應關注糧食直補政策的功效流失

　　——對成都地區糧食直補政策執行情況的調研

　　“糧食直補”政策旨在保護、激勵廣大農民的種糧積極性，但在具體執行中因為條件限制和相關部門、人員工作的簡單粗放并單純注重“直接發到農戶手里”，導致該政策在執行中功效甚微。如要繼續有效地推行該政策，需要采取相應的配套措施。

　　-于代松

　　為了解近一年來 “糧食直補”政策執行情況及其影響、效率，我們分別選擇成都市金堂縣、邛崍市、蒲江縣、雙流縣、眉山市人壽縣的部分農戶、村鄉工作人員進行走訪、座談、考查，形成如下的調研報告。

　　“糧食直補”得到全面執行并對農民種糧產生一定刺激

　　1.發放時間：各地普遍都按照國家政策安排和上級要求及時進行發放，發放的具體時間因當地相關政府部門的工作協調而有些差異，最早在二月底、最晚在五月中旬完成。個別鄉鎮(邛崍市)曾有以“直補款”抵扣稅費欠款的動作，但受到“專款直發”的強大新聞宣傳警示及上級壓力(農戶舉報)而后仍執行政策發放，但時間有所推遲。

　　2.發放方式：多數地方由鄉鎮派出“直補”發放工作人員分別到各村、組設發放點協同村、組干部直接把補貼發到農戶手里，也有地方先由鄉、村有關部門計算好補貼數據，然后通知農戶到當地(鄉鎮)農村信用社按手續領取。

　　3.發放主體：“直補”發放的執行主體全是鄉鎮政府，他們安排、組織發放人員、工作組，村、組干部和信用社都只是配合、協調。

　　4.發放標準：多數地方如蒲江縣、金堂縣、邛崍市按人頭(根據人頭承包土地畝數計算)發放，雙流縣、仁壽縣的個別鄉鎮按土地發放補貼，或者按人頭發放但告知了農民補貼標準是按土地計算出來的，沒有以“實際種糧情況”為標準發放的。

　　5.發放后的影響：農民普遍反應這個政策好！金堂、蒲江、仁壽的農民說：“黨和政府終于直接關心到農民身上了”，邛崍、雙流的農民認為：“稅費降了、又有補貼了、種田(糧)劃算了”，土地拋荒幾乎沒有了，部分轉出土地的農戶又在考慮收回、自種土地了。

　　“糧食直補”的功效有限甚至產生錯位

　　實行“糧食直補”政策主要是為了調動廣大農民的種糧積極性，確保糧食種植規模和產出水平。但調查中我們發現該政策現階段功效極為有限，主要體現在：

　　1.農民對“糧食直補”政策的目的理解偏差。由于多按人頭發放補貼，多數農民簡單理解為黨和政府的“關心款”、與糧食種植沒多少關系，調查中有人問“為什么只今年發？以前幾十年都沒發給我們？”

　　2.“糧食直補”發放后對農民種糧行為刺激小。多數農戶反映種田有補貼、好些了，但每人10來元錢沒什么大不了，至于是否會增加種糧面積？是否增加種糧投入提高產量？幾乎被訪問農戶都持否定態度。事實上調研地區的種糧面積、糧食產出等與發放“補貼”前相比也沒什么變化。

　　3.蔬菜、果樹、花木等用地并未因“直補”政策而減少，甚至還在增加。遠離大城市的蒲江西來鎮逐漸成為蔬菜種植基地，今年種菜規模略有增加，而溫江、郫縣、龍泉、雙流等地更是已形成逐漸拋棄種糧的潛在趨勢，“糧食直補”政策對此影響非常有限。

　　4.土地統計、上報的虛假導致部分補貼資金流失。成都市近年來市、鎮建設及工商業發展迅猛，各區縣的土地變化也朝夕迥異，而“糧食直補”資金數額確定基本由基層政府遵以前某土地基數上報確定，許多已經租賃、征用、非法轉手的非農土地仍在堂而皇之地領取“糧食直補”。

　　“糧食直補”功效流失的原因

　　1.發放標準不當。主要體現在：a、單人獲取補貼太少。由于補貼基本按人頭發放，而成都市農民人均土地極少，每人10來元的“撒胡椒面式”補貼(部分鄉鎮只有幾塊錢)讓多數農戶感覺無所謂，幾乎不會影響他們的種植選擇。b、對人對田不對糧。強調直接發放到農民手里，卻根本沒有顧及與糧食種植的關聯，不管是否種糧、種得好壞及產量，甚至不管名義上的土地是否農用(部分城郊統計上的農地已作工商、建筑用)，反正是“土地報上去、見者發補貼”。c、不管是純種糧地區、水果地區、蔬菜地區，還是城郊偶(爾)農(業)地區，甚至是名義為農村事實上已城鎮化地區，都一視同仁地領取補貼，結果對種糧有貢獻者“淋點兒毛毛雨”、與糧無關者“發點兒意外財”。

　　2.只發不管、不跟蹤。由于各級黨委、政府的高度重視和媒體的強力宣傳震懾只是停留在“糧食直補”政策中的補貼發放到位，通過一段轟轟烈烈的運動式的工作推進，完成補貼發放任務后，也就萬事大吉、偃旗息鼓、不聞不問了，根本沒有在乎、關注領了補貼的農戶是否種糧？種多少糧？怎樣種糧？事實上調研中所有地區既沒有制定相應的措施、也沒有機構、人員去跟蹤、檢查種糧情況。

　　3.種糧比較收益低、農地用途誘惑多。由于成都農村地區普遍處在都市近、中郊，受城市經濟輻射、影響大，且人多地少、土地零散。盡管今年來糧食漲價，但“繡花耕作”式經營顯然不能靠種糧獲得良好收益，反而是蔬菜、水果、花卉苗木、農家樂、工商租用等多種土地使用新形勢因其明顯的收益優勢誘惑農民對土地的安排。

　　4.種糧配套條件制約。相比其他多種經營可以因地制宜、因市(場)而用，種糧對地貌、土質、灌溉等的要求高而難替換，特別是受供水制約大。成都的農地相當部分因地處丘陵而灌溉成本高(平均31.5元／畝)甚至難以引灌，還有部分城市近郊農地因水污染或水利設施城市化(即非農化)已不宜種糧。

　　5.種糧缺乏規模效應。成都地區農田大多分布在盆地周邊的丘陵地帶，由于地形地貌限制、加之人口數量大導致的人均農地少(1畝左右)且極端零散，使該地區農業注重精細、單產(被喻為繡花農業)而難以達成規模經營，糧食種植卻屬于典型的單產有限而注重規模優勢的產業。

　　6.沒認識種糧重要性。由于農村基層政府、干部沒有而且也缺乏條件對“糧食直補”政策進行有效宣傳，在發放補貼時又只是簡單地重視按人頭、田畝發錢而沒作配套的解釋、說明、鼓勵。使得這項旨在鼓勵種糧的重大政策到了廣大農民面前演變為一場“下毛毛雨”分錢的小恩惠，農民們普遍沒因此關注糧食、重視種糧。

　　對策建議

　　1.加強補貼與種糧的關系。補貼標準應盡量體現與種糧的關系，由種糧田畝、糧食產出等來確定補貼，而不是簡單的按人口、土地發放。加強補貼發放后的跟蹤、監督，引導、說服，促使農戶在領取補貼后會在自己土地上種植糧食。調整補貼發放時間、方式、金額，今年第一次發放強調政策執行的直接、到位、及時，以后的發放應建立在對前一農季農戶土地種植、收成情況調查的基礎上，以便對新農季的種植行為有所約束。

　　2.分區成規模補貼。摒除對種糧刺激、影響不大的“撒糊椒面”式的發放方式，放棄那些已經非糧化的城郊地區和蔬菜、水果、苗木花卉地區，而選擇真正以種糧為主的農村地區(如蒲江、邛來、金堂、大邑、崇慶、新津等)進行集中補貼、成片種糧。這樣既利于提高補貼水平，有針對性地鼓勵、刺激種糧，又便于對補貼后的種糧情況在專區進行跟蹤監督。

　　3.加強與種糧配套的水利灌溉設施建設。該市糧食種植多集中在盆地周邊的丘陵地區，而這些地區天然供水條件差、灌溉設施有限且年久少修，使得對供水、保水要求相對較高的糧食種植受到限制，因為水費高昂(平均31.5元／畝且可能上漲)、甚至沒有供水(如金堂部分地區今年無法引水)，相當一部分農戶不再種糧，要農戶認同糧食種植就需先行考慮水利灌溉設施的配套、水費的適度控制。

　　4.加強宣傳引導。農村基層相關部門應在有效組織補貼直接發放的同時加強對“糧食直補”政策的宣傳，讓廣大農戶認識到糧食種植、糧食安全的重要性，理解到黨和政府對種糧農民的關心、扶持和對糧食種植的積極支持，引導農民在可能的情況下盡量多種糧食。

　　5.補貼到農稅中、降低發放成本。由于該市農村土地零碎、家戶分散、人口游走，“糧食直補”又要在既定時間直接發到農戶手里，使得這個“毛毛雨”式的小錢補貼發放麻煩不小、耗費頗大，發放部門及工作人員不耐煩、農民們又覺得是小題大做。為了讓這一政策低成本、高效率、可持續地執行下去，建議提前發放補貼或延遲農稅征收，把補貼發放和每年的農稅征收一次進行，這樣既可極大地降低農村基層政府的費用開支(最終由農民或財政負擔)，又減少對農民生產、生活的干擾。至于需要體現的補貼“直接到位”，可在具體工作安排上較為簡單地解決。

　　總之，“糧食直補”政策旨在保護、激勵廣大農民的種糧積極性，但在具體執行中因為條件限制和相關部門、人員工作的簡單粗放并單純注重“直接發到農戶手里”，導致該政策在執行中功效甚微。如要繼續有效地推行該政策，需要采取相應的配套措施。

　　(作者單位：西華大學區域社會經濟研究所)