樊綱

　　中國官員從高負(fù)債中吸取了教訓(xùn)，他們擔(dān)心地方政府會(huì)造成國內(nèi)的“希臘危機(jī)”。僅在2009年一年，銀行對地方政府的貸款就增加到六倍，從1500億美元 (相當(dāng)于GDP的20%)猛增到9000億美元，但這還是在可控范圍之內(nèi)的

　　正當(dāng)全球各國忙著應(yīng)付后金融危機(jī)和潛在的主權(quán)債務(wù)危機(jī)之際，中國正面臨著經(jīng)濟(jì)過熱和資產(chǎn)泡沫。

　　有許多跡象顯示中國經(jīng)濟(jì)正在朝著這個(gè)方向發(fā)展。其中，最令人擔(dān)心的莫過于成為如今歐元區(qū)危機(jī)的翻版：急劇膨脹的國債。歐元區(qū)的問題是成員國的主權(quán)債務(wù)，而中國則是地方政府的問題貸款。

　　在歐元區(qū)，由于不斷膨脹的社會(huì)福利系統(tǒng)，特別是飛速增長的退休人口，加上金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩是本次結(jié)構(gòu)性債務(wù)的主因。而在中國，為了達(dá)到GDP兩位數(shù)的增幅，地方政府不惜大舉借債，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　不足為怪的是，中國和歐元區(qū)有著很多的相似之處。顯然，如果消費(fèi)大于儲(chǔ)蓄，就會(huì)產(chǎn)生債務(wù)。二者更為相似的一點(diǎn)在于，歐元區(qū)和中國都是單一貨幣市場。

　　由于歐元區(qū)的各主權(quán)國和中國地方政府都不擁有貨幣的發(fā)行權(quán)或控制權(quán)，那就意味著它們不能通過貨幣貶值來沖賬。這樣一來，一旦債務(wù)違約或是成為壞賬，歐盟整體或是中國的金融財(cái)政區(qū)域就會(huì)受到影響。

　　為了避免國內(nèi)“主權(quán)債務(wù)危機(jī)”，1994年生效的中國國家預(yù)算法禁止地方政府自行借貸，這包括不能發(fā)行地方債券和從銀行貸款。理論上來說，這就意味著地方政府不能通過負(fù)債來解決財(cái)政赤字，因?yàn)樗麄冎荒軓闹醒胝�府或是中央機(jī)構(gòu)借貸。

　　但預(yù)算法也不能解決所有問題。雖然地方政府無法借貸，但地方政府控制的投資公司可以。投資公司通過銀行的地方性分支機(jī)構(gòu)大量貸款來支持本地投資項(xiàng)目，這也是過去司空見慣的做法。

　　這種做法使得上世紀(jì)90年代初期和中期銀行出現(xiàn)了大量呆賬，占到整個(gè)GDP的40%，隨著中央政府干預(yù)，90年代后期出現(xiàn)了信貸緊縮和長時(shí)期的通縮。

　　由于國有企業(yè)私有化進(jìn)程和金融監(jiān)管的加強(qiáng)，這包括銀行監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制，從2000年起，中央政府和地方政府的財(cái)政預(yù)算開始好轉(zhuǎn)。在金融危機(jī)發(fā)生之前的2007-2008年，國債和GDP的比例控制在22%以下。當(dāng)然，地方政府也有一些借貸，但由于系統(tǒng)性的信貸監(jiān)控，規(guī)模也都有限(占GDP的3%-4%)。

　　由于金融危機(jī)的爆發(fā)，中央政府采取了金融刺激和寬松的貨幣政策，鼓勵(lì)地方政府增加對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以保持經(jīng)濟(jì)的增長。由此帶來的問題是，僅在2009年一年，銀行對地方政府的貸款就增加了五倍，從1500億美元(相當(dāng)于GDP的20%)猛增到9000億美元。

　　如此之高的借貸導(dǎo)致中國出現(xiàn)新一輪的金融風(fēng)險(xiǎn)。但規(guī)模和危險(xiǎn)程度有多高呢？

　　我們認(rèn)為，這還是在可控制范圍之內(nèi)的。一些地方性借貸可以通過中央政府對地方項(xiàng)目的投入來沖抵。再者，一些地方性投資項(xiàng)目在不久的將來會(huì)產(chǎn)生高稅收來償還債務(wù)。恐怕只有三分之一的債務(wù)會(huì)出問題，而其他應(yīng)該還算運(yùn)行良好。

　　更為重要的是，從去年下半年起，中國財(cái)政當(dāng)局已經(jīng)開始著手控制債務(wù)的增長�？傮w上看，地方政府已經(jīng)被禁止借貸，國家正在全面調(diào)查，以獲得債務(wù)清晰的全貌。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)慢慢化解。

　　中國官員從高負(fù)債中吸取了教訓(xùn)，他們擔(dān)心地方政府會(huì)造成國內(nèi)的“希臘危機(jī)”，中央政府意識到嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律和金融監(jiān)管的重要性。任何國債的發(fā)行必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督、指導(dǎo)和限制。

　　當(dāng)然，中國地方政府從來就沒有完全意義上的金融或是財(cái)政自主權(quán)。實(shí)際上，自兩千多年前秦國統(tǒng)一中國，建立中央集權(quán)政府之后，只有中央政府才有權(quán)負(fù)債。那些主張財(cái)政地方化和法規(guī)分權(quán)的倡導(dǎo)者首先要考慮的是，建立真正的地方財(cái)政問責(zé)制。

　　中國目前法律框架適用于過去的財(cái)政平衡和金融穩(wěn)定，在當(dāng)前也起了積極的作用。否則，中國或許已經(jīng)發(fā)生了地方性的“主權(quán)債務(wù)危機(jī)”和高通脹。但由于地方政府不允許出現(xiàn)赤字，它們只得另想辦法。例如，從土地買賣中獲取最大利潤，由此推高房價(jià)，助長資產(chǎn)泡沫發(fā)生。

　　考慮到其負(fù)面性，中央政府可以設(shè)置地方政府借貸的上限，作為短期應(yīng)對措施。但就長期而言，只有進(jìn)行地方和中央之間的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能確保中國財(cái)政金融的穩(wěn)定。

　　(作者為北京大學(xué)和中國社會(huì)科學(xué)院的經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，國民經(jīng)濟(jì)研究所主任，中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)秘書長。Copyright: Project Syndicate, 2010.)