巴曙松

　　今年以來，無論海外市場還是國內(nèi)金融市場，對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌。忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的，但過分夸大也不客觀，地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風險集中爆發(fā)的情況

　　在2009年應(yīng)對金融危機的過程中，地方政府投融資平臺支持了基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市化建設(shè)，為中國內(nèi)需的擴張?zhí)峁┝朔e極的動力，也使得銀行貸款快速增長。為此，這個平臺的融資風險開始引起監(jiān)管者關(guān)注，不斷進行風險提示和監(jiān)管指引，促其平穩(wěn)發(fā)展。

　　但今年以來，無論海外市場還是國內(nèi)金融市場，對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌，不少機構(gòu)投資者認為，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模迅速增長，會導致銀行信貸風險迅速上升，而房地產(chǎn)市場的調(diào)控將降低地方政府收入，進而降低地方政府投融資平臺的負債償還能力，引發(fā)財政風險。

　　在當前體制下，對地方政府投融資平臺應(yīng)規(guī)范化，而不宜“妖魔化”

　　忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的，但過分夸大也不客觀。過分夸大，是因為忽視了一些因素。例如，商業(yè)銀行對于在這類平臺中占70%以上數(shù)量的縣級地方政府投融資平臺一直持十分謹慎的態(tài)度，分析融資結(jié)構(gòu)，財政償還能力較強的省市級投融資平臺的融資占有主要比重；土地收入在地方政府收入中超過50%的城市實際上在中國屈指可數(shù)，絕大部分城市的財政收入結(jié)構(gòu)是多元化的，對土地收入的依賴度相對有限。

　　在中國推動城市化的進程中，地方政府通過各自的投融資平臺融資，有其內(nèi)在的必然性，不能一概否定。從一般意義看，地方政府之所以要設(shè)立融資平臺，主要是因為在中國分稅制的財稅體制下，中央和地方在事權(quán)和財權(quán)的分配方面，出現(xiàn)了事實上的事權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移，導致地方政府的事權(quán)和財權(quán)不對等；同時，中國的轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。因此，在中國城市化加快發(fā)展階段，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。也因此，盡管目前中央政府及相關(guān)監(jiān)管部門的調(diào)控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺，但在地方政府不允許直接舉債、債券市場發(fā)展又嚴重滯后的情況下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道。

　　在防范風險的同時，應(yīng)分類對待不同地區(qū)不同性質(zhì)的融資平臺

　　地方融資平臺急劇增長的風險，大致來說主要體現(xiàn)在兩個方面：一，與地方財政相關(guān)的風險；二，如果地方融資平臺破產(chǎn)，將波及相關(guān)金融機構(gòu)。防范風險，可從以下幾方面著手：

　　首先，應(yīng)改革完善中國的財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外部融資的依賴性。同時摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，制定合理的債務(wù)風險控制標準。世界上大部分國家對于地方政府債務(wù)融資都有風險控制標準，如美國不僅制定了規(guī)模控制標準，還設(shè)置了風險預(yù)警系統(tǒng)，嚴格約束地方政府的融資行為。

　　第二，在防范風險的同時，應(yīng)當對不同地區(qū)作分類對待。雖然地方政府融資風險總體有所上升，但并不是所有地方都存在同等的風險。一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力較強，而負債水平相對較低，債務(wù)風險較小。這就需要在評估的基礎(chǔ)上差別化地、動態(tài)地對待。同時，還要區(qū)分不同類型和不同性質(zhì)的融資平臺，實行分類管理，運行狀況良好的投融資平臺可以直接轉(zhuǎn)向市場化的融資；那些純粹用于融資而沒有什么具體業(yè)務(wù)的平臺，應(yīng)當納入重點監(jiān)控。

　　第三，引入市場約束，鼓勵地方融資平臺通過資本市場融資，以減少銀行系統(tǒng)風險的積聚。在美國，地方政府主要通過發(fā)行市政債券進行融資；但由于中國現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂，地方政府還不能直接發(fā)行債券，因此采取組建地方融資平臺的方式來籌集資金，實質(zhì)上這些平臺發(fā)行的債券與美國的市政債券在諸多方面很相似。現(xiàn)階段中國大力發(fā)展債券市場的政策，為地方融資平臺發(fā)行債券提供了條件。2009年中國共發(fā)行了105期城投債，發(fā)行規(guī)模超過1300億元，但遠遠低于銀行貸款融資額。因此，未來在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵地方政府發(fā)行城投債，是改善融資結(jié)構(gòu)的一個重要方向。

　　緊縮信貸投放，可能使中小企業(yè)再次遭受資金困難的打擊

　　地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風險集中爆發(fā)的情況，如10年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年開始就還款，風險被逐年分散。此外，在當前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下，各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高，政府償付能力不斷增強，貸款風險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不大。

　　至于地方政府合理的債務(wù)規(guī)模，雖然目前中國尚未制定地方政府債務(wù)控制標準，但可以借鑒成熟市場相關(guān)管理經(jīng)驗來進行估算。由于各國國情不同，對警戒線的設(shè)定不一。以債務(wù)率為例，美國規(guī)定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90%-120%；新西蘭要求地方政府債務(wù)率小于150%；巴西規(guī)定借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)小于200%，市政府債務(wù)率(債務(wù)余額/市政府凈收入)小于120%。考慮到中國國民經(jīng)濟及地方財政的高速增長，假設(shè)債務(wù)率不超過200%，則地方政府承擔的最大債務(wù)規(guī)模可在合理范圍內(nèi)。

　　地方政府投融資平臺在2009年應(yīng)對危機中是有積極正面效果的，同時也留下一些隱患，突出表現(xiàn)在宏觀調(diào)控的回旋余地明顯減少——如果為了防止通脹而過于嚴格地控制信貸，那么銀行為使自己已經(jīng)發(fā)放的貸款不致成為不良貸款，自然地會把在嚴控之下的有限貸款集中投放于2009年已開工的項目，這樣，這些基礎(chǔ)設(shè)施項目可能保全了，但中小企業(yè)將再次遭受資金困難的打擊。

　　為防這樣的“擠出效應(yīng)”，應(yīng)當鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施采取直接融資；同時在物價壓力明顯回落之后，在信貸投放上，應(yīng)推動資金進入經(jīng)濟復(fù)蘇所倚重的中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)等。

　　(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員、博導)

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