此前五次行政體制改革的落腳點(diǎn)基本上是“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊病。而即將到來的第六次行政體制改革不再把裁減人員、裁剪機(jī)構(gòu)作為主要目標(biāo)，而把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)政府公共行政體制的服務(wù)職能。

　　★采訪/《小康》記者 陶衛(wèi)華

　　對(duì)于多數(shù)研究政府體制改革的人來說，十七大報(bào)告中出現(xiàn)的一個(gè)“新”提法讓他們興奮。在加快行政管理體制改革一章中，十七大報(bào)告赫然出現(xiàn)了“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的‘大部門體制’”的表述，并強(qiáng)調(diào)要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。

　　其實(shí)，早在5年前，“大部門制”這一概念就被一些專家在各種場(chǎng)合甚至對(duì)官方的政策建議中不斷提起，但是作為政府體制改革的重要舉措列入黨的政府工作報(bào)告，這卻是頭一次，意義相比以往大有不同。

　　此前已有消息傳出，十七大后國務(wù)院已經(jīng)成立專門的聯(lián)席會(huì)議，召集有關(guān)專家研討“行政體制改革”方案，大部制改革很有可能在明年正式拉開序幕。

　　然而，一切還只是猜測(cè)。作為未來最有可能領(lǐng)銜操作大部制方案的具體部門，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室對(duì)“大部門制”的話題反應(yīng)頗為敏感。中編辦機(jī)關(guān)事務(wù)管理局副局長(zhǎng)左然向《小康》記者表示，“大部制”方案正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，這個(gè)階段不便說什么，唯一可以確定的是，3月份‘人大’會(huì)之后，就可以跟大家見面了。”

　　“大部門制”：未來行政體制改革的方向

　　“大部門制”是現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國家普遍采用的政府體制模式。它的要旨是將政府機(jī)構(gòu)中性質(zhì)類同的部門進(jìn)行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個(gè)大的部門統(tǒng)一行使，這樣不僅有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府等，更有利于建立一個(gè)決策、執(zhí)行分開的行政管理體制。

　　從2005年開始，行政管理體制改革作為改革進(jìn)入“深水區(qū)”階段的首要命題被提上議事日程，并被描繪為“改革之首”。與此同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革涉及經(jīng)濟(jì)體制改革和政府一些部門的既得利益，改革繼續(xù)推進(jìn)的艱巨性和復(fù)雜性還需要決策者們的推進(jìn)勇氣及更細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。

　　遲院長(zhǎng)分析，報(bào)告把“大部門制”重點(diǎn)提出來，說明它將成為下一步行政體制改革的重大方向性舉措，而這一改革的要點(diǎn)是圍繞政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色調(diào)整展開。在中國逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的漫長(zhǎng)體制變革中，政府角色如何適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，是我們至今仍在探索的問題。

　　盡管經(jīng)過30年的改革，中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但由于政治體制改革的滯后，政府行政管理體制顯然尚未適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，一方面在市場(chǎng)中的干預(yù)過多過細(xì)，另一方面是行政角色突出、服務(wù)功能不足。正是基于這個(gè)基礎(chǔ)，“大部門制”的提出具有特別重要的意義。

　　從形式上看，“大部門制”是合并和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，可以預(yù)計(jì)的是部級(jí)單位的合并和人員的縮減，但從更深層意義上理解，它是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。

　　這一轉(zhuǎn)變意味著，政府職能將以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉(zhuǎn)型，更意味著公眾對(duì)政府決策的參與和監(jiān)督。顯然，這一改變將使政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)，當(dāng)然也就更加符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。

　　第六次改革：體制性的進(jìn)步

　　眾所周知，中國行政體制改革的歷史包袱格外重，因?yàn)樗�是由�?jì)劃體制轉(zhuǎn)型而來，而計(jì)劃體制最顯著一個(gè)特點(diǎn)就是部門管理，“條條專政”，部門的設(shè)置非常細(xì)。對(duì)此，長(zhǎng)期研究中國政府管理和行政體制改革的專家、國家行政學(xué)院公共管理部汪玉凱教授感受深刻。

　　“最早是有一點(diǎn)業(yè)務(wù)就設(shè)一個(gè)部委，比如石油部、化工部、煤炭工業(yè)部、紡織工業(yè)部、輕工部……部門很多。比如機(jī)械工業(yè)部就設(shè)了9個(gè)部，一機(jī)部、二機(jī)部、三機(jī)部、四機(jī)、五機(jī)、六機(jī)直到九機(jī)部，有管常規(guī)機(jī)械生產(chǎn)的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機(jī)的，有管火箭的，完全是學(xué)蘇聯(lián)那套計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。”

　　中國的政府部門曾經(jīng)多到什么程度？一個(gè)數(shù)據(jù)可以說明問題，1982年改革之前，國務(wù)院的部委竟一度達(dá)到100個(gè)。 其后政府分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2002年進(jìn)行了五次行政體制改革，內(nèi)容都以“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員”為主。

　　“82年當(dāng)年就一下精簡(jiǎn)掉了39個(gè)部門，保留了61個(gè)部。后來隔幾年又膨脹起來了，就再精簡(jiǎn)一次，就這樣經(jīng)過一條精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹的道路，國務(wù)院正式機(jī)構(gòu)再?zèng)]有上過100個(gè)，大體保持到六七十個(gè)這樣的規(guī)模。”

　　然而至今，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院仍有組成部門28個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)4個(gè)、部委管理的國家局10個(gè)、直屬事業(yè)單位14個(gè)，另外還有100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。專家指出，由于中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，機(jī)構(gòu)重迭、職能交叉、協(xié)調(diào)困難的情況十分普遍，成為中國政府職能與機(jī)構(gòu)改革配套改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。

　　汪玉凱分析，此前五次行政體制改革的落腳點(diǎn)基本上是“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、增效”，難以從根本上解決現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊病。而即將到來的第六次行政體制改革與以往最大的不同，是不再把裁減人員、裁減機(jī)構(gòu)作為主要目標(biāo)，而把政府的管理能力和其應(yīng)有的責(zé)任聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)政府公共行政體的服務(wù)職能，與以往五次改革相比，顯然是一種體制性的進(jìn)步。

　　不過，多數(shù)專家也提出，雖然中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)樹立，配套的政治體制改革也進(jìn)入到一個(gè)新的階段，實(shí)行“大部門制”管理可謂恰逢其時(shí)。但是政府轉(zhuǎn)型需要一個(gè)過程，漸進(jìn)式改革仍是當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

　　從這個(gè)意義上說，“大部門制”改革將以何種方式、在多大范圍內(nèi)鋪開，政府能在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成職能轉(zhuǎn)型，卻還是一個(gè)未知數(shù)。相關(guān)討論反映在“大部門制”改革方案上，自然會(huì)形成不同的改革建議。

　　按照?qǐng)?bào)告中行政體制構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則，大部門制設(shè)計(jì)必須對(duì)整個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，明確劃分開行政職能，但是這種方案難度相對(duì)較大，有意見就認(rèn)為從部委內(nèi)部進(jìn)行職能劃分更切實(shí)可行。

　　而從“大部制”的具體操作來看，參照國外經(jīng)驗(yàn)，“大部制”實(shí)施后農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等職能機(jī)構(gòu)完全可以歸屬一個(gè)大農(nóng)業(yè)部門；鐵道、交通、民航等職能機(jī)構(gòu)，可以歸屬一個(gè)大運(yùn)輸部門；煤炭、電力、核能、石油等機(jī)構(gòu)，可由一個(gè)能源部門統(tǒng)轄；文化部、信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局等機(jī)構(gòu)，一個(gè)大文化部就可涵蓋……

　　然而，如果中央對(duì)現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)全盤進(jìn)行重組，一步到位，必將牽動(dòng)從中央到地方眾多部門和政府人員利益，遇到的阻力可想而知。

　　此外，“大部制”改革與政治體制改革密切相關(guān)，需要大環(huán)境的配套改革方能取得成效。所以，很多人難免擔(dān)心如果相關(guān)改革過多照顧現(xiàn)實(shí)可能性，在一些根本問題上改革不徹底，會(huì)不會(huì)延宕時(shí)機(jī)，最終演變成一場(chǎng)形式主義的過場(chǎng)。

　　中國改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林的看法是到了現(xiàn)在這個(gè)改革攻堅(jiān)階段，更要全面理解漸進(jìn)式改革，“它雖然是我們改革的基本經(jīng)驗(yàn)，但也加大了改革的不必要成本。漸進(jìn)式改革不等于什么時(shí)候都沒有一個(gè)階段性的突破。”

　　預(yù)測(cè)：應(yīng)該改變的幾大部門

　　值此改革關(guān)口，有關(guān)“大部制”方案的猜測(cè)在政府各部門間不脛而走，更多人關(guān)心的是，改革將從哪些部門著手？改革力度如何？部門職能將發(fā)生怎樣的變化？因?yàn)檫@一改革方案的實(shí)施將不僅帶來中央直至地方政府機(jī)構(gòu)的可能性改變，更帶來深層次的利益調(diào)整。

　　作為國內(nèi)體制改革的研究部門，中國(海南)改革發(fā)展研究院早在2006年就曾經(jīng)提出過“大部門制”改革建議。院長(zhǎng)遲福林表示，中改院年底前會(huì)向中央提出一個(gè)較為深入的方案。他認(rèn)為，制定“大部門制”改革方案，最重要的是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)來考慮；目前大能源部、大運(yùn)輸部、大環(huán)境部，是社會(huì)呼聲比較大的，也是現(xiàn)實(shí)條件相對(duì)比較成熟的，可以最先列入改革日程。

　　近年來，在全球化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，加強(qiáng)國家能源戰(zhàn)略的問題日益凸現(xiàn)。此前已有媒體報(bào)道，在《能源法》即將出臺(tái)的背景下，建立一個(gè)統(tǒng)一的能源主管部門已成共識(shí)。

　　能源法起草專家組常駐專家肖國興就在接受記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“無論是否成立能源監(jiān)管委員會(huì)，首要的問題是確立統(tǒng)一的能源主管部門。現(xiàn)在有十來個(gè)部門管理能源，從中國的現(xiàn)實(shí)情況來看，運(yùn)行成本過高，行政效率過低。”這種情況下，站在可持續(xù)發(fā)展和適應(yīng)于國家資源需求的角度組建一個(gè)大能源部，顯然是當(dāng)務(wù)之急，也是長(zhǎng)久之策。

　　而成立大環(huán)保部的設(shè)想，其實(shí)由來已久，這兩年相關(guān)討論更是一直沒有停歇過。在去年底，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)就曾經(jīng)以一份正式的建議書上報(bào)給國務(wù)院，希望將國家環(huán)保總局升格為環(huán)保部，同時(shí)建議將地方環(huán)保機(jī)構(gòu)變屬地為垂直管理。

　　客觀來看，目前中國環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)之下，環(huán)保總局面臨著巨大環(huán)保壓力，職能上卻并非國家環(huán)境保護(hù)的決策機(jī)構(gòu)，權(quán)威性稍打折扣，在協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方環(huán)保工作上難免心有余而力不足，這的確是現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的弊病所在。

　　而國家環(huán)保總局內(nèi)部人士就向記者透露，明年環(huán)保總局升格為環(huán)保部的可能性十分大，當(dāng)然也不排除借助“大部門制”契機(jī)、整合相關(guān)部門，組建一個(gè)適用于國家環(huán)境保護(hù)需求的大環(huán)保部的可能。

　　除了能源、環(huán)保部，大交通部也是近些年呼聲最高的整合方向之一。坊間傳聞是，鐵道部將被拆分為兩部分，一部分是鐵道行政機(jī)構(gòu)，將并入交通部；另一部分鐵路企業(yè)則成立鐵路集團(tuán)公司，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

　　事實(shí)上，鐵道部?jī)?nèi)部人員對(duì)這種提法已不陌生。鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃院前任院長(zhǎng)牛宗潤(rùn)回憶，早在1998年第四次行政體制改革時(shí)，他們就聽到這樣的消息，鐵道部甚至專門騰出了一層樓的辦公室，為并入交通部作準(zhǔn)備，但是臨到關(guān)頭，合并的事情又緩了下來。其后，鐵道部在部門范圍內(nèi)改革力度很大，鐵道醫(yī)院、學(xué)校等附屬機(jī)構(gòu)基本交由地方，“政企分開”也一直在進(jìn)行之中。

　　牛宗潤(rùn)認(rèn)為現(xiàn)在鐵道規(guī)模減小很多，“已經(jīng)沒什么東西了”，現(xiàn)在整合的時(shí)機(jī)應(yīng)該比十年前要成熟得多。“交通的大部門體制最大的好處是有利于國家站在大交通的高度，通盤考慮、合理構(gòu)建多元協(xié)調(diào)的交通體系，宏觀戰(zhàn)略性地調(diào)配鐵路、公路、民航等交通資源。”他的擔(dān)心是，鐵路、公路、民航三家整合背后還是有一些復(fù)雜的歷史問題有待解決。

　　國家工商總局市場(chǎng)司的一位官員對(duì)“大部門制”改革報(bào)以期望。他認(rèn)為“不能再慢了，這個(gè)機(jī)會(huì)不抓住不知道又要等到什么時(shí)候了。”這位官員告訴記者，長(zhǎng)期以來，工商與質(zhì)監(jiān)已經(jīng)成為機(jī)構(gòu)職能設(shè)置沖突的典型反映，質(zhì)量安全出了問題只能是彼此推諉指責(zé)，卻沒有一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的部門，“再這樣亂下去就成笑話了”。

　　這位官員提出，當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管是個(gè)大問題，國家完全應(yīng)該借助“大部門制”職能有機(jī)統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn)，充分整合工商、質(zhì)監(jiān)、市場(chǎng)信息機(jī)構(gòu)等，成立大的市場(chǎng)監(jiān)管部門，劃清各自職能，權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，把法律賦予政府的監(jiān)管職責(zé)履行到位。

　　除了上述呼聲最大的部門整合建議，有關(guān)專家還認(rèn)為，從通盤上考慮，要認(rèn)識(shí)到整個(gè)國家的中長(zhǎng)期規(guī)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定的重要性，成立國家經(jīng)濟(jì)專司中長(zhǎng)期規(guī)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)濟(jì)部和經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)，同時(shí)加強(qiáng)國家的對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能，并把國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略決策納入到政府政策職能中來。

　　鏈接

　　西方國家行政體制概況

　　西方國家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之所以較為精干，除了政府管得少外，主要得益于大部制度。他們通常把一些職能相近的部門或職能相關(guān)的部門重組為一個(gè)大部，把原來的部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。

　　澳大利亞的大部制：澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部，澳大利亞通訊、信息和藝術(shù)部是澳大利亞聯(lián)邦政府中兩個(gè)較為典型的大部。澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部的前身是工業(yè)和商業(yè)部。目前，它負(fù)責(zé)所有的工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、資源管理等。

　　英國的大部制：英國的大部主要有環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及貿(mào)易和工業(yè)部等。前者于2002年以后由原來的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成；該部?jī)H執(zhí)行機(jī)構(gòu)就有21個(gè)，還有幾十個(gè)咨詢委員會(huì)。

　　日本的大部制：目前大部有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國土交通省等。國土交通省由原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國土廳合并而成，在12個(gè)省中塊頭最大。主要負(fù)責(zé)國家有關(guān)土木、建筑、國內(nèi)外海陸空運(yùn)輸事務(wù)管理、國土整治、開發(fā)和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。

　　法國的大部制：法國經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部是一個(gè)超級(jí)大部。它負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和工業(yè)政策，還負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財(cái)政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)。其下屬機(jī)構(gòu)眾多，包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬人。