中國發展研究基金會《中國發展報告2007》課題組

　　過去近30年是中國改革開放和經濟高速增長的歷史，也是反貧困的歷史。經過貧困地區人民和各級政府的共同努力，中國貧困人口的數量大幅度下降。值得注意的是，在中國經濟發展和改革的新階段，城鄉貧困的類型發生了很大的變化。

　　貧困線的界定

　　一、絕對貧困線

　　從上世紀80年代初期，中國政府開始接受由國家統計局設定的農村貧困線，把它作為識別農村貧困人口規模和農村貧困發生率的標準。該貧困線設定的方法是符合國際規范的。首先，確定一種營養標準，國家統計局將營養標準確定為每人每天2100大卡。然后，根據20%的最低收入人群的消費結構來測定出滿足這一營養標準所需要的各種食物量，再按照食物的價格計算出相應的貨幣價值。這一貨幣價值成為“食物貧困線”。最后是確定“非食物貧困線”，簡單的方法是既可以主觀地確定食物貧困線在整體貧困線中的比例，也可以參照整個社會的恩格爾系數或低收入人群的恩格爾系數來確定這一比例。

　　圖1顯示了農村貧困線的變化情況。一條線是名義的官方貧困線，一條線是利用1985年的不變價格對后來年份加以調整后的實際貧困線。雖然名義貧困線在1997年之前逐年上升，但是這種上升是與農村居民消費價格的上升幅度基本上一致的，在個別年份后者的上升幅度甚至超過了前者。這一點可以從觀察實際貧困線的變動趨勢得到證實。如圖1所示，1985年的農村貧困線被確定為206元，在后來20年中以1985年不變價格測量的農村貧困線基本上處在200元上下，也就是說實際貧困線基本上處于一種穩定水平上。

　　在過去20多年內，農村人均收入有了明顯的增長，1985～2005年的實際人均收入增長1.38倍，其結果是農村貧困線與人均純收入的比率呈現不斷下降的趨勢。正如圖2所示，在1985年貧困線與人均純收入的比率為52%，1992年下降到40%，1998年下降到29%，2005年進一步下降到21%。正如一些國際比較的研究結果顯示的，與其他國家相比，中國農村貧困線與收入的比例是最低的。這種比較也引發人們對農村貧困線合理性的質疑。

　　事實上，人們近幾年已經在農村貧困線的認識上逐步取得了共識，即認為官方農村貧困線存在較大程度的低估。為了使得過去使用的官方貧困線具有一定的連續性，使不同時期的貧困發生率具有可比性，國家統計局估計出了低收入線。低收入線實際上是調整后的貧困線，它參考了世界銀行的1美元貧困線，調高了貧困線中非食物支出的份額。這意味著貧困的標準提高了，同時反映了貧困概念的擴展。

　　迄今為止，城鎮貧困的度量和城鎮貧困人口的統計在中國還沒有統一的標準。對城市貧困人口的界定，通常是依據目前各地的城市最低生活保障線，即將人均可支配收入水平低于當地城市低保線的人口作為貧困人口。截至2006年末，全國共有2241萬城鎮居民享受了城市最低生活保障，占城鎮人口3.9%；平均保障水平為169.6元/人月，折算年保障水平為2035元，只相當于當年城鎮居民人均可支配收入水平的17.3%(數據來自民政部，2007a、2007b；國家統計局，2007)。

　　各地的城市低保線是由各地方政府依據自身財政支付能力分別制定的，并不是一個全國統一的標準；其保障程度各不相同。仍以2006年的年保障水平為例，全國保障水平最高的深圳市為4128元，最低的綏化市只有1248元，差別是非常顯著的。但是數據分析也證明，各地的低保標準與城鎮人均收入之間具有很高的相關性。

　　王有捐(2005)采用Martin Ravallion(1994)的方法(按每人每日2100大卡熱量的食品貧困線加上通過回歸分析確定的非食品貧困線)計算了2004年全國和各省、自治區和直轄市的城鎮貧困線。按照這一計算，2004年全國城鎮貧困線為2985元，各省份的貧困線在2303元～4397元之間，同樣與當地的經濟發展水平或人均收入水平存在正相關關系。

　　從嚴格意義上來說，低保線不能等同于貧困線，但在一些城市的低保線非常接近于貧困線。由于低保線的制定過程中必須考慮政策可行性的因素，因此在經濟較為發達和財力較為雄厚的城市低保線會相對較高，而在經濟較為落后和財力相對不足的城市情況正好相反�？梢哉f，在大多數城市低保線都會偏離實際貧困線。表1給出的結果來自一項有關城市低保政策的評估報告，該報告利用系統的統計資料對不同省份的城市貧困線進行了估計，然后對三大地區的貧困線和低保線進行了比較。不難看出，低保線和估計出來的貧困線之間的差異是相當明顯的，可以清楚看出越是在相對落后的中、西部地區，兩條線之間的差異越加明顯。

　　利用低保線劃定出來的城鎮貧困人口數是一個低估的數字。即使按照各地現行的低保線計算，實際得到保障的人數也明顯低于應當保障的人數。根據王有捐(2006)的計算，2004年全國35個大中型城市有3.9%的居民得到了最低生活保障，但按照各地低保線計算，這35個城市的應保人口占居民人口數的比例為8.1%，說明2004年的低保覆蓋率只達到一半左右。

　　但上述基于國家統計局城鎮居民調查數據的計算也說明，低保對象的認定還是相對準確的。這表現在低保對象中實際收入低于低保線的占大多數，為67.6%，只有32.4%的對象高于低保線。低保對象中的87.4%分布在占城鎮居民家庭20%的低收入家庭中。

　　二、發展貧困線

　　對比以上農村貧困線和城市貧困線，可以看出二者之間的差別是巨大的。根據王有捐(2005)的估計，2004年城市貧困線的平均值為2985元，而當年農村官方貧困線為668元，前者比后者高出4.47倍。

　　這樣一種差別一方面受到城鄉之間生活費用差別的影響，另一方面也是更主要的是受到兩種貧困觀念的影響。農村的貧困線是建立在生存貧困的觀念上的，該貧困線被用來識別處于生存困難的人群，而城市貧困線已經超越了生存貧困的觀念，貧困線不僅包括為了保證最低的營養所需要的購買食品支出，還包括用于教育和醫療的基本支出。一定意義上，城市貧困線是建立在發展貧困的觀念上的，用它識別出來的貧困人群不僅包括了生存貧困人口，也包括了發展貧困人口。

　　我們需要對農村的官方貧困線加以適當修正�？梢园压俜截毨Ь�視為“生存貧困線”，其表明農村貧困人口達到基本生存水平所需要的收入水平。在此基礎上，我們提出另外一條貧困線，即“發展貧困線”。發展貧困線是在生存貧困線之上的一條收入線或消費支出線，它不僅包括了維持基本生存水平所需要的收入，也包括了社會平均水平的教育、醫療保障所需要的支付能力。考慮到中國農村目前的實際社會發展水平，并因數據所限，提高發展能力所需要的支出項目只考慮了基本的文教娛樂和醫療保健支出需要，我們計算出2004和2005年的發展貧困線分別是人均1046元和1147元。

　　農村貧困人口的分布和特征

　　一、農村貧困人口變動趨勢

　　就生存貧困而言，中國農村的貧困人口規模是持續減少的，貧困發生率也是逐年下降的。上世紀80年代上半期農村貧困人口出現急劇下降的趨勢，在后來的20年中貧困人口的下降速度有所放緩，但是最后的結果還是令人欣慰的。按照國家統計局的估計，到2005年底農村生存貧困的人口已經下降到不足2400萬。

　　那么，農村的發展貧困人口的規模又是如何變動的呢？據我們估計，在1980年農村的發展貧困人口大約為2.53億，到1985年下降為1.6億，1995年為1.1億，2005年為8500萬(見圖3)，高于政府公布的農村低收入人群的數量。由此可見，在過去近30年中，農村的發展貧困人口基本上與生存貧困人口保持了相同的下降趨勢。這一點在1990年以前表現最為明顯。如果加以細致的比較，到了90年代中后期，發展貧困人口與生存貧困人口的下降速度出現了較大的不一致，主要表現為發展貧困人口的減少速度變得更加緩慢。從圖3中不難看出，2000年與1995年相比，生存貧困人口減少了3330萬，而發展貧困人口減少不到600萬。這意味著有相當一部分生存貧困人口在擺脫生存貧困以后，并沒有及時地擺脫發展貧困。換句話說，對于農村低收入人群來說，擺脫發展貧困比擺脫生存貧困更加困難。造成這一狀況的原因不僅來自于低收入人群收入增長的緩慢，也來自于農村居民獲取發展能力需要付出的代價變得越來越高。最能說明問題的例子就是農村學雜費的上漲和醫療費用的上漲遠遠超過了農村人均收入的增長幅度，更超過了農村低收入人群的收入增長速度。

　　二、農村貧困人口地區分布

　　在生存貧困人口大幅度下降的同時，生存貧困人口的結構也發生了相應的變化。根據國家統計局對2005年的農村貧困狀況的分析，農村生存貧困人口主要集中在中西部。在全國農村2365萬貧困人口中，東、中、西部地區各占324萬、839萬和1203萬，分別占農村貧困人口總量的13.7%、35.5%和50.8%(見表2)。中西部地區的生存貧困發生率分別是東部地區的3.1倍和6.5倍。而在1993年，東部、中部、西部的生存貧困人口占全部農村生存貧困人口的比例分別是19.5%、31.1%和49.4%(汪三貴、李文，2005)，1998年分別是14.8%、37% 和48.2%。由此可見，在1993年至2005年期間，農村生存貧困人口的地區分布的變化，主要反映在東部生存貧困人口所占比例的下降和中部生存貧困人口所占比例的上升，而西部生存貧困人口所占比例變化不大。這意味著，這一時期東部地區生存貧困人口的下降幅度超過了全國的平均水平，西部地區的下降幅度與全國平均水平保持一致，而中部地區的下降幅度明顯小于全國平均水平。

　　表2表明雖然到2005年底中西部地區的生存貧困人口仍占全部農村生存貧困人口的主體，但是這兩個地區減貧人數也占全部農村減貧人口的絕大部分。在1998年至2005年期間，農村生存貧困人口減少了1845萬，其中中部地區減少720萬，西部地區減少827萬，分別占農村減貧人口的39%和45%。

　　農村貧困發生率的差異也表現在不同省份之間。2005年貧困發生率在5%(相當于全國農村平均水平的2倍)以上的省份有內蒙古、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、新疆，主要集中在西部地區。而該年貧困發生率在1%以下的省份有8個，主要集中在東部地區，一些省份如北京、天津、上海、廣東、

　　三、農村貧困人口的特征

　　通過將貧困戶和非貧困戶加以比較，不難發現貧困人口具有如下明顯的家庭特征。

　　特征之一，貧困戶在低收入水平上具有較高的食物支出比例，主要表現在較高的恩格爾系數。如表3所示，與全部樣本農戶相比，絕對貧困戶的恩格爾系數高24個百分點，低收入戶高近11個百分點。而且，兩類絕對貧困人口，其收入和消費水平按照國際標準衡量都是相當低的。他們的平均恩格爾系數都明顯高于國際糧農組織關于赤貧的定義(恩格爾系數60%或以上)。

　　特征之二，文化程度低，缺少人力資本。文化程度偏低的人群具有更高的貧困發生率，在貧困人口中文盲和半文盲的比例顯著高于平均水平。表4給出了1998年至2005年根據戶主的文化程度分組的不同農村人群的生存貧困發生率。顯而易見，如果戶主是文盲或半文盲，其家庭成員的貧困發生率大大高出平均水平，在1998年高出平均水平3倍，2005年高出3.6倍。同樣地，戶主為小學文化程度的人群的貧困發生率也高出平均水平，在1998年和2005年分別高出20%和52%。

　　那么，農村貧困人口與非貧困人口在文化程度上的差異又如何解釋呢？我們對2005年兩組人口的不同學歷人群的比例進行了比較。在16歲及以上非在校人群中，貧困人口中文盲和半文盲的比例高達23%, 而非貧困人口的這一比例為10%，前者比后者高出130%。還有，貧困人口中小學學歷的比例比非貧困人口高出22%。這就意味著，非貧困人口中受到更高階段教育的人群比例要高于貧困人口。非貧困人口中受到初中教育的人群比例比貧困人口高出42%，受到高中教育的比例幾乎相當于貧困人口的2倍。

　　特征之三，家庭規模大，人口負擔多。從農村貧困監測數據可見，貧困地區的絕對貧困戶平均每個家庭的勞動力數，比全部樣本平均水平高0.11人，但少年兒童(15歲及以下)人數比平均水平高0.24人，老齡和病殘人數比平均水平分別高0.05人和0.02人。

　　特征之四，貧困人口的教育和醫療支出的負擔重。根據國家統計局6省貧困監測樣本2004年數據計算的醫療和教育支出占各收入組農戶純收入的比重情況，醫療和教育支出合計占發生支出農戶家庭純收入的比例都超過了25%。而且貧困和低收入農戶的醫療和教育負擔要遠遠高于平均水平。貧困戶和低收入農戶的家庭社會消費支出都遠遠超過了他們的家庭純收入。這反映出過高的醫療和教育負擔導致強制性的必要消費支出超支，使他們中的相當部分農戶要靠借債度日。

　　特征之五，貧困人口處于較差的自然和地理條件。2004年，全國農村絕對貧困人口有50%集中在西部地區，中部地區占36%，只有14%的農村貧困人口分布在東部地區。西部地區農村的貧困發生率達5.7%，最高的青海接近14%。中部的貧困發生率為2.8%，東部地區發生率只有1%(國家統計局農村社會經濟調查司，2005)。西部山區和某些氣候干旱，土地瘠薄，自然條件惡劣的地方是貧困人口主要集中的地區。這說明外界條件的差異也是導致貧困的一個重要原因。

　　在上世紀90年代之前，中國城鎮貧困沒有引起人們的更多關注，因為當時在充分就業政策和社會保障制度的保護下，城鎮中陷入貧困的家庭數量很少。一些國際機構的估計表明，相對于農村的貧困而言，城鎮的貧困屬于無足輕重的問題。然而，從90年代中期開始的城鎮企業改革引發的下崗、失業問題的日益嚴重化，與之相伴隨的社會保障制度的轉軌過程，使得城鎮貧困問題變得嚴重起來(李實，佐藤宏，2004)。

　　與農村的貧困研究不同的是，城鎮貧困研究中缺少一個政府認同的官方貧困線，因此城鎮貧困的估計結果往往是因貧困線選擇的不同而有所不同。使用不同的貧困線會導致某一時點上貧困程度的估計結果有所不同，但是對某一段時期的貧困變動趨勢的估計是大體相同的。圖4給出了上世紀80年代中期到90年代末城鎮貧困變動趨勢的一種估計結果。從中可以看出，按照收入衡量的城鎮貧困發生率在90年代之前在2%左右水平上；從1990年開始，貧困發生率開始上升，1993年達到5%以上；其后的幾年中一直保持在較高水平上，直至90年代末貧困發生率開始下降。

　　其他的一些研究表明，在1995年至2002年期間，城鎮貧困發生率出現了明顯的下降。A. Khan (2007)的估計結果表明，如果采用較低貧困線，那么城鎮的貧困發生率從1995年的2.7%下降到2002年的0.8%；如果采用較高貧困線，那么城鎮的貧困發生率從1995年的8%下降到2002年的2.2%。鄭飛虎、李實(2006)提供的背景報告顯示，如果使用國家統計局的收入概念，1995年的城鎮貧困發生率為5%，1999年上升到6.7%，到2002年下降到3.1%。近幾年城鎮貧困的緩解，在很大程度上是與城鎮低保項目的有效實施分不開的。

　　城鎮貧困發生率既受到宏觀經濟結構調整的影響，也與人口結構存在著一定的關系。圖5顯示了男性和女性及其在不同年齡組的貧困發生率。除了最高年齡組外，在其他年齡組中男性和女性的貧困發生率沒有顯示出非常明顯的差異。從不同年齡組來看，貧困發生率顯示出生命周期的特點：即從有了孩子開始，貧困發生率開始上升，等到子女就業后貧困發生率急劇下降，70歲以后陷入貧困的機會又開始加大。

　　相對于人口結構而言，經濟結構的轉變對城鎮貧困帶來的沖擊更加直接和強烈。圖6顯示了失業與貧困之間的相關關系，這里的失業人員除登記失業人員外，還包括下崗人員、待業青年。不難看出，就業人員的貧困發生率是非常低的，略高于2%，而下崗人員的貧困發生率要高出2.5倍，待業青年要高出4倍，失業人員要高出5倍。這意味著失業與城鎮貧困發生率之間存在著很強的正相關性，即高失業人群同樣是貧困高發人群。在一定意義上可以說，失業是城鎮貧困最直接的原因。

　　此外，圖6還給出了個人健康與貧困之間的關系，身體健康是影響貧困發生率的一個非常重要的因素。即使對于就業人員來說，身體健康者與身體欠佳者之間的貧困發生率也相差甚大，后者是前者的6倍以上。對于身體不健康的退休人員來說，陷入貧困的可能性更大，超過了14%。身體不健康的失業人員的貧困發生率甚至超過了16%。由此看來，城鎮的貧困發生率并不是很高，但是貧困具有很高的集中性，主要集中在一些特殊群體身上，而這部分人群的致貧原因是缺少創收的能力。