文宗瑜/文

　　應著眼于公共財政預算、社保基金預算、國有資本經營預算的統(tǒng)一與平衡，來界定及處理國有資本經營預算與公共財政預算的關系

　　國有資本經營預算的作用定位、國有資本經營預算與公共財政預算的關系處理、雙預算支出科目的調整及對接，是實施國有資本經營預算要處理好的3個關鍵問題。這3個關鍵問題的處理要求思想解放、管理創(chuàng)新、技巧設計為條件。可以說，處理好這3個問題，既是對財政國資部門相關人員一個工作挑戰(zhàn)，也是搞好國有資本經營預算管理的一個基本要求。

　　應定位于發(fā)揮政府

宏觀調控作用

　　從國有資產管理到國有資本經營，再到國有資本經營預算，要求區(qū)分國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。

　　國有資本在宏觀層面的作用及具體要求應定位于發(fā)揮政府宏觀調控的作用，尤其是中國作為國有資產數(shù)額最大與國有經濟比重最大的“兩大”國家，國有資本的宏觀調控作用有利于全社會資源配置效率的提高，有利于解決中國改革攻堅階段的深層次社會問題。而國有資本在微觀層次的作用及具體要求，應定位于追求國有資產的保值增值，引導并強調國有企業(yè)及國有控股公司提高競爭力，盡力實現(xiàn)股東利益最大化。

　　長期以來，國有資產管理的誤區(qū)，表現(xiàn)為混淆了國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求，從而導致了國有資本的宏觀調控作用的弱化。因此，國有資本經營預算要定位于發(fā)揮政府宏觀調控作用。

　　國有資產數(shù)額最大與國有經濟比重最大的

中國經濟現(xiàn)狀，以及自然資源稀缺與勞動資源過剩的中國國情，要求進行政府宏觀調控手段的創(chuàng)新，探索金融、稅收、財政等手段以外的新手段。國有資本經營預算作為政府宏觀調控的一種衍生手段，能夠更好地具體解決中國改革攻堅階段的一些深層次社會經濟問題。

　　把國有資本經營預算定義為政府宏觀調控的一種衍生手段，是為了強化國有資本在宏觀層面的作用，提升國有資本在宏觀層面的具體要求。與國有資本微觀層次保值增值的作用及具體要求相比，在宏觀層面，國有資本要服務于構建

和諧社會的目標和服務于公共財政職能的發(fā)揮。

　　第一，國有資本應服務于構建和諧社會的目標。國有資本要在解決改革的深層次社會經濟問題、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。國有資本經營預算管理尤其是國有資本變現(xiàn)預算，可以把國有資本支持構建和諧社會的作用具體化、計劃化。尤其是5-10年的國有資本中長期變現(xiàn)預算，既可以讓政府知道有多少國有資本用來支付政治經濟社會體制全面改革的成本，也可以讓社會公眾在安居樂業(yè)中感受到國有資本作用的充分發(fā)揮。

　　第二，國有資本應服務于公共財政職能的發(fā)揮。制定和實施公共財政政策，強化公共財政職能，必然會加大公共財政支出。財政為支持改革而支付成本的逐漸加大，必然會形成較大的公共財政缺口。公共財政缺口，既要通過財政收入增長來消化一部分，還要通過國有資本變現(xiàn)彌補一部分。用國有資本彌補部分公共財政缺口，可以有效及時防范公共財政風險。

　　應成為公共財政預算的附加預算

　　國有資本經營預算作為政府宏觀調控的衍生手段難以獨立發(fā)揮作用。在處理國有資本經營預算和公共財政預算關系時，要始終以構建公共財政預算為主導的獨立與統(tǒng)一相結合的政府預算體系為目標，把國有資本經營預算作為公共財政預算的附加預算。這既有利于維護政府預算的統(tǒng)一性，又能夠保證國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。

　　按照預算管理的收支對應原則和經濟體制改革的指導思想，國有資本經營預算收入的一部分應該用于彌補公共財政預算的缺口，維持政府預算的平衡。以部分國有資本經營預算收入彌補公共財政缺口符合市場化改革方向。

　　這種改革的總體思路體現(xiàn)在公共財政預算和國有資本經營預算的關系上，一方面要通過把競爭性領域的國有資本進行變現(xiàn)的方式調整國有資本布局，變現(xiàn)收益作為國有資本經營預算收入；另一方面要把國有資本經營預算收入的一部分通過政府預算體系內的資金流通渠道轉移到公共財政預算，從而最終完成國有資本從競爭性領域向公共產品領域的戰(zhàn)略性轉移。

　　國有資本宏觀層面作用的發(fā)揮，國有資本經營預算的目標定位，決定了國有資本經營預算不可能獨立于公共財政預算之外，國有資本經營預算應該能夠支持公共財政職能的充分履行。從市場經濟發(fā)展所要求的政府預算體系構建看，國有資本經營預算不可能獨立編制及獨立審批，要作為公共財政預算的附加預算提交人大審批。應著眼于公共財政預算、社保基金預算、國有資本經營預算的統(tǒng)一與平衡，來界定及處理國有資本經營預算與公共財政預算的關系。因此，在國有資本經營預算支出安排中，要保證一部分支出用作社保基金缺口、公共財政缺口的“雙缺口”彌補，當然，當務之急是要優(yōu)先實現(xiàn)對社保基金缺口的彌補。

　　調整及對接“雙預算支出科目”

　　國有資本經營預算在試點階段具有較大的獨立性，但是從長遠發(fā)展的要求看，必須納入政府預算體系，實現(xiàn)與公共財政預算、社保基金預算的對接。在這種對接中，主要是預算科目的對接。在公共財政預算支出科目、國有資本經營預算支出科目中，存在著一些相同的科目，無論是從這次國務院所頒布的指導意見看，還是政治經濟社會體制全面改革的要求看，都應逐漸對“雙預算支出”中的相同科目進行調整及對接。著眼于國有資本經營預算管理工作的穩(wěn)步推進，這些相同支出科目的調整及對接應按以下思路操作。

　　第一，在試點期或過渡期可允許兩個預算支出中存在相同科目。改革開放以來，公共財政一直承擔著改革成本尤其是國企改制成本支付、大型企業(yè)發(fā)展及產業(yè)升級扶植等方面的職能；與此相對應，公共財政預算支出的構成中也設置了相關科目。從當前國有資本經營預算支出的構成看，也有關于國企改制成本、大型國企發(fā)展及產業(yè)競爭力扶植的相關科目。在國有資本經營預算的起步階段，國有資本經營預算編制與公共財政預算編制的周期存在差異，除此以外，國有資本經營預算不允許赤字預算，堅持以收定支的原則，因此，雙預算支出中的相同科目難以調整及對接。但是，各級政府及財政國資部門應明確國有資本經營預算的試點期或過渡期(以3個預算年度為宜)，在試點期或過渡期結束后，進行相同科目的調整及對接。

　　第二，雙預算支出中相同科目調整可以各有側重為起點。由于中國已進入到政治經濟社會體制全面改革新階段，改革深化中會出現(xiàn)許多新問題，這就要求公共財政預算支出、國有資本經營預算支出的相關科目應各有側重，分別關注并著眼解決不同的問題。例如關于國有企業(yè)改制成本、大型國企競爭力扶植的相關支出以國有資本經營預算支出為主，逐年減少公共財政預算支出中相關科目的數(shù)額，經2-3個預算年度的過渡，在公共財政預算支出中取消此類科目。

　　第三，通過兩個預算周期的協(xié)調一致實現(xiàn)雙預算支出科目的完全對接。