銀行業的對外開放與監管

　　——以新加坡為例

　　-　易 華 劉俊華

　　自1999年5月新加坡金融管理局宣布實施銀行業五年開放項目，到2003年5月開放項目基本完成，新加坡的金融監管實現了脫胎換骨式轉型。新加坡走過的路，對同樣處于金融轉型和面臨對外開放新形勢的中國來說，有一定的借鑒意義。

　　對外開放歷程

　　因為曾經是殖民地，新加坡銀行業長期由外資銀行占主導地位，本地銀行規模小、地位低。1970年后，新加坡金管局有意識地采取了保護性政策，尤其在零售銀行領域，為本地銀行發展爭取時間。金管局對銀行實行分級牌照管理，分為全面銀行和離岸銀行兩類。新加坡本土銀行均為全面銀行，能夠經營所有

商業銀行業務，而外資全面銀行無論其子行、分行在營業網點(包括分支機構和戶外柜員機)的擴張上均受到限制。外資離岸銀行以經營外幣為主，所受限制更多。1971年，又增加限制銀行牌照，主要是限制外資銀行吸收本地居民零售存款和開設分支機構，分級牌照至此演變為“全面-限制-離岸”三級牌照；同時出臺外資投資入股本地銀行不得超過20%的限制政策，1990年將股權限制比例調整為40%，且要求本地銀行將此規定載入公司章程。

　　新加坡本地銀行在政府的保護下逐步成長。但是，金管局清楚地意識到，和國際大型銀行相比，新加坡銀行無論在規模、技術、產品和服務上都存在較大差距，而全球化和IT技術的發展，使銀行業的發展和競爭格局大為改變。政府若不主動選擇開放，銀行業的現狀將難以為繼�；�于此，新加坡金管局于1999年5月宣布實施五年開放項目，選擇了目標明確、謀劃縝密、循序漸進的主動對外開放戰略。

　　清晰的理念和明確的目標是新加坡銀行業對外開放的特點，這些理念和目標在開放之初即已明確，并公之于眾，主導了整個開放歷程。理念之一，是本國銀行與本國經濟發展的長期利益一致，是本國金融體系的基石，因此必須確保本國銀行占據相當的市場份額。出于貨幣政策考慮，尤其希望本國銀行在本地存款和支付體系方面占據主要市場份額，不希望外資銀行過多吸收本地存款。理念之二，是政府必須確保開放能夠加強本國銀行的市場競爭力。開放帶來的競爭不能自發地解決所有問題，政府需要前瞻性地管理競爭，采取措施幫助本國銀行迎接開放挑戰、不斷發展壯大。金管局強調，新加坡本國銀行是在政府有意識的扶持和保護下逐步發展起來的，如果開放削弱了本國銀行的競爭力和市場地位，開放就是失敗的。從開放的目標看，一是打造強大的新加坡銀行體系和本土銀行；二是夯實新加坡作為區域性金融中心的地位。

　　新加坡銀行業五年開放項目包括三個重要組成部分：三年內逐步執行一攬子開放方案、改進本地銀行的公司治理、取消40%的外資投資入股限制。三項內容相互聯系、共同作用，達到開放目的，反映的是新加坡政府縝密的開放謀劃。其中，“三年內逐步執行一攬子開放方案”是項目主體，主要是逐步增加不同牌照類型的外資銀行數量，進一步放寬各牌照下外資銀行的業務經營權，但始終沒有消除對外資銀行零售網點擴張的限制�！案倪M本地銀行的公司治理”是在對外開放的同時對內采取的應對措施，金管局認為，加強本土銀行競爭力的關鍵在于良好的公司治理和一流的人才，并隨后出臺了公司治理監管規定。在“改進本地銀行的公司治理”的前提下，取消外資投資本土銀行的股權限制。過去這種限制主要是出于國家利益考慮，但公司治理監管規定出臺后，金管局認為40%的股權限制已沒有必要。因為公司治理監管規定要求本地銀行董事會的主要成員必須是新加坡公民或永久居民，且必須設立提名委員會，負責銀行高管和關鍵職位的人選決定。金管局認為，這些措施能夠確保銀行控制者在決策時充分考慮國家利益。值得強調的是，在取消上述限制的同時，金管局加強了對本地銀行累計重大持股的審批規定，在現有的5%和20%的股權審批門檻以外，增加了12%的股權審批門檻。盡管取消了剛性的股權限制措施，但金管局對股權開放仍持審慎態度。批準與否，主要依個案而定，金管局有較大的政策裁量權。其中，是否與國家利益一致是重要審批標準。

　　開放取得了預期效果。新加坡已發展成為區域性金融中心和全球外匯交易中心。金融業占GDP的比重從20世紀70年代的5%上升到2005年的11.3%左右，銀行資產從1974年的360億新元增加到2005年的1.4萬億新元，日外匯交易量從1974 年的8億新元大幅提高到2005年的2820億新元，使新加坡躍身為全球第四大外匯交易中心。即便從亞太地區發展普遍較為薄弱的債券市場看，新加坡的債券發行量在過去5年也增長了3倍，發行機構不斷多元化和國際化，外國機構發行的債券已達到20%的市場份額。截至2007年5月，新加坡共有105家外資銀行，其中全面銀行24家，批發銀行37家，離岸銀行44家。

　　對外開放中的風險防范和安全保障

　　在推進一系列開放措施的同時，新加坡金管局把提升自身監管能力和本國銀行競爭力作為防范風險和保障金融安全的兩個重要著力點，使開放能夠“為我所用”。

　　提升監管能力

　　監管理念的嬗變。新加坡金管局素以監管嚴格著稱，甚至被認為過分嚴格而有礙商業機構的發展。經歷1987年和1997年金融危機之后，金管局意識到應該調整監管與發展的關系，以適應急速變化的全球金融開放格局。為此，新加坡政府于 1998年前后啟動了金融體制改革，旨在改變新加坡偏于保守的監管理念。金管局確立了如下新的監管理念：“風險為本、注重披露、與所有利益相關者同心協力、親商”。具體地說，就是強調監管者與被監管者之間的互動和交流，強調被監管者自身的公司治理、風險管理與內部控制，賦予被監管者業務創新與自由發展空間，通過加強信息披露，引進市場監督力量，構造三位一體(業者、監管者與市場)的監管制度。在新的監管理念指導下，新加坡金融市場逐漸從強調管制演變為披露為本和鼓勵創新。

　　構建特色風險評估體系。在監管的技術手段上，隨著風險監管在國際監管界主流地位的確立，金管局也適時建立并完善了具有新加坡特色的風險評估體系，包括統一風險評估和沖擊力評估兩大核心內容。這一體系的特色體現在：適用于金管局監管的所有金融機構，包括銀行、證券和保險公司；對被監管機構在主要業務層面、整個機構層面和對金融體系及整個經濟實體的沖擊力層面進行全面評估。風險評估體系在監管資源配置和監管手段運用方面發揮了重要作用。

　　提升本國銀行競爭力

　　增加對本國銀行監管的靈活性。在開放過程中，為保持本國銀行的競爭力，金管局決定在不違反審慎原則的前提下，賦予本國銀行更大的經營靈活性。例如，允許和鼓勵本地銀行成立金融控股公司，以應對金融業務綜合化、國際化和多元化的發展趨勢。此外，修改了資本充足率監管規定，從2007年3月1日起，新加坡本地注冊銀行的核心資本充足率要求從7%降低到6%。

　　鼓勵本國銀行并購。新加坡國內銀行的并購整合實際上一直在進行中，但在更為開放的環境下，進一步整合成為政府急迫的選擇。新加坡目前有三家規模較大的銀行，分別是星展、大華和華僑銀行。金管局認為，新加坡是個小國家，不大可能容納兩家以上的大銀行。為此，金管局明確表示希望能夠促成國內銀行的進一步合并，最終形成兩家大銀行的格局。盡管不會用行政手段干預并購，但金管局無疑會鼓勵和促成其認為有利的并購。事實上，星展銀行和郵政儲蓄銀行的合并就是金管局大力促成的。

　　外資銀行監管的審慎考慮和差別體現

　　出于國家利益和審慎考慮，新加坡對外資銀行的監管實行了必要的差別化對待。

　　確保外資銀行在本地存款和支付體系方面的市場份額不超過50%

　　本國銀行的長期利益與本國的經濟發展是相一致的，而逐利而動的外資銀行，包括在本地注冊的外資子行并非如此。尤其在發生危機的情況下，國內銀行更有可能充當金融體系的穩定器。因此，在進一步開放的環境中，新加坡希望維持本國銀行在國內存款和支付體系方面的主要市場份額。對所有外資銀行包括在境內注冊的子行營業網點的擴張都有程度不同的限制，以制約其取得過高的零售業務市場份額，并確定了外資銀行存款份額不超過50%的控制目標。金管局已經將這一指標納入監測范圍，必要時隨時調整開放范圍和速度。

　　母行/母國情況是外資銀行(包括分行和子行)監管的重要考慮因素

　　外資銀行分行或子行均為大型國際金融集團的組成部分，是其全球戰略在東道國的體現，二者之間存在天然的風險傳導機制。從全球并表角度而言，外資子行最終的母國監管機構為其母行所在地的監管當局。由于新資本協議下對母國監管當局全球并表監管職責安排的進一步加強，監管時需要充分考慮母國/東道國關系。為此，規定外資子行董事會成員要求至少三分之一為新加坡公民或永久居民，如果其母行已設立提名或薪酬委員會，在書面知會金管局后，子行可不再設立。此外，風險評級、監管指標均充分反映了對母行支持度評估的考慮。

　　金融信息安全方面的審慎考慮

　　對很多國際活躍銀行來說，其經營決策權、管理信息系統等一些重要功能可能外包給海外機構，給國家和客戶的金融信息安全帶來一定隱患。為此，金管局于2004 年10月發布《外包監管指引》(2005年7月更新)，對銀行將業務外包給境外服務商做出了特別規定。首先，銀行必須確保能夠很好地保護客戶信息；其次，如果外包協議中涉及向服務商透露客戶信息，銀行須事先知會金管局。如果境外服務商也屬于受監管的金融機構，監管該服務商的境外機構需要向金管局出具書面確認函，明確允許金管局和其委派的獨立審計機構獲得外包服務商儲存、處理的任何有關銀行的文件、交易信息等資料；銀行和銀行委派的審計機構能夠對服務商的控制環境進行現場檢查，并將檢查結果告知金管局；境外監管機構只有在履行監管職責時，才可以從外包服務商處獲得關于銀行的信息，且需通知金管局；法律禁止境外監管機構將銀行信息透露給任何其他第三方，或者法律賦予其保護銀行信息機密的權力。

　　流動性監管要求及危機情況下的監管措施

　　無論外資子行或分行，與母行都存在天然的利益聯系和進行資產轉移的便利渠道。因此，除日常流動性監管外，危機情況下由于母國和東道國之間可能存在的利益沖突，尤其需要確保能夠控制境內子行或分行的資產負債。為此，金管局規定了外資子行或分行的合格資產最低水平要求、流動性最低水平要求；限制其業務范圍，如限制零售存款或同業拆借等；限制利潤轉移或分發回母行；更緊密的監管活動與信息呈報。

　　對我國的啟示

　　新加坡的銀行業開放，是建立在全盤考慮、精心謀劃、目標明確的基礎上，以可控、漸進的方式逐步實行的，取得了預期效果。盡管不同國家有不同的開放路徑、目標和政策的選擇，但無論如何選擇，都需要對開放的一些原點問題做出自己的回答。而新加坡的成功，在于較好地回答了與開放有關的、至關重要的幾個基本問題：一是需要什么樣的外資銀行；二是如何保障對外開放中的國家利益、金融穩定和金融安全；三是如何看待和妥善處理外資的特殊性。新加坡的做法，給我們以下幾點啟示：

　　制定兼具計劃性、透明度和政策彈性的總體開放規劃

　　新加坡開放之初即對外宣布了明確的時間表，確定了總體開放項目內容，并對階段性的開放成果進行公開披露，給市場以明確預期和信心。由于開放對國內銀行和金融體系的影響需要一定時間才能充分體現，短期內很難準確預測，因此，新加坡特別注意分階段實施其五年開放項目，且每一階段的措施，都是建立在對前一階段開放效應進行評估的基礎上，預留了充分的政策調整空間，必要時可隨時調整開放速度和力度。此外，放松管制的同時，注意增加監管當局的政策裁量權，根據情況靈活做出監管決定。

　　協調好國家利益、國民待遇和外資特殊性關系

　　外資的特殊性注定其在某些方面必定與國家利益產生沖突。因此，幾乎所有國家都在審慎監管、國家利益等名義下，對外資子行和本國銀行實行了不同程度的區別對待。新加坡對外資銀行的政策充分體現了對國家利益、國民待遇和外資特殊性的綜合考慮和平衡。一方面，除了在零售銀行領域，外資全面銀行的業務范圍和國內銀行幾乎一致。另一方面，新加坡從未把外資子行完全等同于本國銀行。這體現在：第一，其《銀行法》關于外資銀行的定義，既包括外國銀行分行，也包括本地注冊的外資子行。本地銀行僅指本國銀行。第二，外資子行在零售業務領域從未取得和本國銀行一樣的待遇。具體處理為：總體準入原則上，除審慎標準外，愿意在新加坡投入資源長期發展，能夠為新加坡金融市場發展做出貢獻是必要條件；零售業務的開放并非實行完全的內外平等，強調只對確實愿意在新加坡長期發展的外資銀行開放，同時嚴密監控外資零售存款市場份額，把握好零售業開放的度；股權開放后，做出了相應的制度安排，防止外資銀行對本國銀行的控制。

　　我國在下一步制定對外資銀行政策時，要關注以下幾點：第一，關注外資銀行在華整體發展戰略、母行支持度和在華投入資源。應鼓勵和優先考慮在華長期發展戰略明確、母行支持度高、投入資源充分的外資銀行進行業務擴張。第二，關注與本地居民利益息息相關的零售業務領域，確保能夠有效保護本地存款人利益。第三，關注外資銀行自設機構和投資入股中資銀行帶來的利益沖突。

　　本國銀行資質和監管能力是保障金融穩定和金融安全的關鍵

　　只有本國銀行強身健體，能夠迎接開放挑戰，才可能實現真正意義上的金融安全和金融穩定。而且，只有本國銀行具有一定的技術接受能力，才會產生技術溢出效應。正因為如此，新加坡在對外開放的同時，“眼睛同時向內”，使促進本國銀行競爭力的提高成為整體開放項目中的內在組成部分。同時，靈活、合理、嚴格的監管是對外開放中金融穩定和金融安全的有力保障。新加坡政府在啟動五年開放項目之前，就未雨綢繆地開始監管能力建設，成功完成了監管轉型，成為確保開放取得成效的重要因素之一。

　　明確開放過程中國內金融市場的發展定位

　　開放的過程也是一個國內金融市場逐步全球化，市場深度和廣度不斷拓展的過程。對此，新加坡明確將發展和鞏固金融中心作為開放目標之一，并對新加坡金融市場發展的定位和起步進行了大量論證，對發展各個市場的可行性進行了逐一研究，確立了以外匯交易、資產管理和私人銀行業務為中心的市場發展戰略，鼓勵外資進入這些領域。 -

　　作者單位：中國

銀監會監管三部；中信銀行資金資本部