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我國社會事業籌資機制缺陷http://www.sina.com.cn 2007年11月01日 15:24 《中國經濟報告》雜志
◎ 劉立峰 王元京 長期以來,我國社會事業和公共服務方面的資金投入顯得明顯不足,與其他部門相比,特別是與國民經濟的支柱行業相比,籌資能力與水平的差距非常明顯,與其他國家社會事業籌資情況相比,差距也十分明顯。社會事業的支出或籌資能力與其自身的發展不相適應,歷史欠賬很多,社會事業大大滯后于經濟發展,導致了看病難、治病貴、窮人家的孩子上不起學等諸多問題。這說明我們從戰略、政策和機制的層面片面追求GDP增長,對社會事業發展缺少足夠的重視。 社會事業主要指人們從事的科(技)、教(育)、文(化)、廣(播)衛(生)、體(育)等各種社會活動。在體制轉軌時期,如何建立積極、穩定、有效的資金籌集和保障機制,是社會事業發展面臨的一個重要課題。 在國民經濟快速增長以及國民儲蓄高位運行的情況下,我國社會事業發展卻遠遠落后于社會進步和發展的需要,社會事業在城鄉、地區之間存在著比較嚴重的不均等,社會事業部門的資金需求得不到基本的保證,這與社會事業籌資的機制缺陷有很大關系。 一、整體資金動員能力不足 改革開放以來,我國社會事業經費總量持續增長。2004年,教育、科技、文化和衛生事業經費總額合計達19863億元,是1995年的3.8倍,年均增長16%。從近10年的情況看,我國文化事業經費占GDP的比例由0.26%上升為0.61%,教育事業經費占GDP的比例由3.09%上升為4.53%,衛生事業經費占GDP的比例由3.54%上升為4.14%,體育事業經費占GDP的比例由0.17%上升為0.43%,科技事業經費占GDP的比例由1.58%上升為2.71%。盡管上述比例均有所上升,可是上升的幅度有限,且水平不高。文化和體育經費占GDP的比例分別只有0.5%左右,教育、衛生和科技籌資水平提高的幅度也不大。(見表1) 從科技事業籌資情況看,2004年,我國人均科技經費僅有41美元,不足美國的8%,僅是韓國的15%。表2是各國研究與試驗發展(R&D)經費支出占GDP的比例,近10年以來,我國R&D占比雖然由0.72%上升到1.31%,但是,仍然低于世界可統計國家平均1.6%的總體水平,明顯低于美、日等發達國家,也低于韓國、新加坡等新興工業國家,平均水平還低于俄羅斯等轉軌經濟國家。2003年,僅美國國家健康研究院(NIH)的科研經費就達到270億美元,相當于我國全部科研經費的2倍。 再看衛生事業籌資情況,1978年,我國衛生事業經費占GDP的比例僅為3%,直到1990年才上升到4%,用了10多年時間;而到1995年,這一比例又下降到了3.5%,2004年,這一比例也只是回升到1990年代初期的水平。2004年,我國衛生支出占GDP的比例比國外低收入國家、中等收入國家和高收入國家分別低0.5個、1.9個和7.1個百分點。(見表3) 1996~2004年間,在我國城鎮投資財務撥款額中,衛生、體育和社會福利資金占全部財務撥款的比例由1.02%下降到0.93%,教育、文化及廣播電視資金占比由3.28%上升到3.80%,科學研究資金占比由0.54%上升到0.59%。上述社會事業領域投資資金在全社會資金中的份額或下降,或略有上升。這與交通、通信、水利、電力、鋼鐵、石化等行業在全社會投資中的比重保持在較高水平或持續上升形成了強烈的反差。 二、政府的強制性資金保障不足 政府資金是社會事業發展的重要保障。但是,長期以來,政府的保障作用發揮得并不好。如表4所示,近10年以來,政府在文化、體育部門的資金相對保障能力幾乎沒有什么變化,比例分別只提高了0.01和0.02個百分點;衛生和科技部門的財政保障能力略有提高,比例分別只提高了0.14和0.18個百分點;教育部門的財政保障能力提高最為明顯,也只是由1.97%上升到2.41%,提高了0.44個百分點。如果我們考慮更長時段里教育的財政保障能力,可以看出,變化實際也不大,而且還略有下降。1979~2004年間,國家教育支出占GDP的比例平均為2.34%,1980年為2.51%,1982年為2.59%,1986年還曾達到2.60%,與這些時期相比,當前政府教育出資相對水平還在下降。(見圖1) 再看社會事業各行業投資資金對政府資金的依賴程度。1996~2004年間,政府資金在相關行業中的占比平均分別是:衛生、體育和社會福利(30.4%)、教育、文化藝術及廣播(34.9%)、科學研究和綜合技術服務(45.8%),與農業、水利和社會服務等行業相比,比例并不高。與此同時,社會事業行業近年來政府資金占比明顯趨于下降,其中,政府投資占衛生、體育投資的比例由1996年的38.1%下降為2004年的22.5%,下降了12.6個百分點;教育、文化由44.3%下降為26.1%,下降了18.1個百分點;科技由56.5%下降為39.4%,下降了17.1個百分點。而在同期全社會資金來源中,政府資金占比也只下降了8.2個百分點。這使人懷疑這些行業市場化和商業化的步伐是否邁得過大,政府正在從本應由其發揮作用的領域不恰當地過度退出。 在我國的科技投入中,基礎研究投入比例長期較低。1995年,基礎研究占全國R&D經費支出的比例為5.19%,2004年這一比例也僅為5.96%,10年平均為5.37%。我國與該比重最高的瑞士相比,還不及其1/5,即使與印度1990年水平相比,也僅有其1/3強。基礎研究是政府應當重點保證的部分,這部分資金投入的缺陷反映出政府資金保障機制的不健全。 在教育、衛生等公共性、基礎性較強的行業,政府也存在過度退出現象。上世紀七八十年代,政府投入占醫院收入的比重平均為30%以上,2000年,這一比重下降到7.7%。2003年抗擊非典,政府投入大幅度增加,也僅占8.4%。2003年,在全國衛生總費用中,政府投入僅占17%,企業、社會單位負擔占27%,其余56%由居民個人支付。在歐洲發達國家,醫療衛生費用約占GDP的10%,其中的80%~90%由政府負擔。即使是美國那樣市場經濟高度發達、醫療衛生服務高度市場化的國家,政府衛生支出也占到整個社會醫療衛生支出的45.6%(2003年)。與我國經濟發展水平相近國家相比,泰國政府投入占56.3%(2000年),墨西哥占33%(2002年),都大大高于我國的水平。由于政府投入水平過低,醫院運行主要靠向患者收費,從機制上出現了過多市場化的導向。群眾醫療交費,不僅要負擔醫藥成本,還要負擔醫務人員的工資、補貼,一些醫院靠貸款、融資購買高級醫療設備、修建病房大樓,相當一部分要靠患者負擔的醫療費用來償還。政府對醫院建設投入不平衡,主要投向城市醫院,2005年,在財政投入的經費中,城市醫院占86%,縣級醫院占23%,其余的極少部分投向鄉鎮衛生院等基層機構。 政府對義務教育投入應該發揮主導作用,而從我國的實際情況看,政府的投入嚴重不足。2003年,我國小學、中學和中等專業技術學校財政性經費占全部教育經費的比例為69%,而相同口徑的OECD國家比例均大大高于我國的水平。(見表5) 三、各級政府的分工與協調不到位 各級政府投資及財政支出劃分是各級政府職責劃分的具體體現。不同級次政府資金投向的重點領域應有所不同,這才符合政府間職能分工要求。1996~2004年間,在我國城鎮固定資產投資中,中央政府更多投入了農業、電力、地質勘探和黨政機關建設;省級政府側重交通通信和電力發展;而省以下政府更為側重社會服務、黨政機關和教育投資。三級政府在衛生、體育以及科技行業的投資比例,中央及省級政府在教育、文化方面的投資比例非常低,這跟經濟與社會可持續發展要求不符。 在14個國民經濟大行業中,中央政府與省級政府的投資相似度高達0.96,而中央政府與省以下政府、省級政府與省以下政府的相似度也達到0.65和0.67,屬于中度相關。上述情況容易導致政府資金重點重者恒重、輕者恒輕,在特定經濟能力下,某些行業發展過度,而某些行業發展嚴重不足。例如,三級政府各自的交通通信業投資在本級政府資金總額中所占比例分別達到1/3強、一半以上和1/5左右。中央及省級政府在電力行業的投資規模也比較大。兩級政府在交通、電力方面的投入分別占本級投資的46%和68%,資金集中度過高、過偏。這使得中央及省級政府在社會事業等公共服務業的支持力度明顯不足。 總體來講,財政對社會事業的扶持不應存在太大地區差距。畢竟,政府有責任為所有公民(不管他們住在國內的任何地方)提供大致相同的基本公共服務。但現實的情況卻不是這樣。我國各項社會事業費主要來自地方財政,而不是中央財政。2004年,全國文、教、科、事業費總額為4746億元,其中,中央部分只有468億元,占總額的9.9%,其余4278億多元,占總額90%的部分來自地方財政。這種格局就決定了各地人均社會事業費的高低取決于其地方財政實力,在一定程度上造成各省的人均社會事業費差距還非常明顯。2004年,河南的文體、教育、科學、醫療四項財政事業費支出水平分別只相當于北京的1/4、1/5、1/25和1/10。長期以來人均社會事業費的地區差距就轉化為了社會事業設施的差距。(見表6)政府對社會事業的財政支出在城鄉之間也存在很大差異。我們沒有政府衛生事業費在城鄉分布的系統數據。但1998年一年的情況也可能在一定程度上說明問題。當年全國衛生總費用為3776.5億元,其中政府投入為587.2億元,用于農村衛生費用為92.5億元,僅占政府投入的15.9%。1998年,城鎮人口為約3.79億人,平均每人享受相當于130元的政府醫療衛生服務;鄉村人口為8.66億,平均每人享受相當于10.7元的政府醫療衛生服務,前者是后者的13倍。 四、政府政策對社會資金的引導與激勵不足 長期以來,社會事業領域的壟斷與封閉現象十分嚴重。以文化、廣播、新聞為例,由于文化在意識形態上的特殊性,過度強調社會效益,行政干預過多,企業不能及時松綁,負有太多政治的、社會的責任和義務。國有文化企業亦官亦商,缺乏激勵創新機制,還有計劃經濟時的特殊政策,不僅影響自身的活力,也影響社會公平競爭。市場準入不夠,比如出版發行行業的限制政策,使民營企業感到不在一個起跑線上,多觀望等待,不敢冒險投入。 再以醫療衛生為例,公立醫療機構壟斷的局面還沒有改變。據不完全統計,目前我國私營、中外合資合作、股份制等醫院數量只占全國醫院總數的10%,數量偏少,難以滿足大眾多層次、多樣化、特殊性的醫療保健需求。2004年,國有醫療機構總收入達到4754億元,占全部醫療機構總收入的90.3%,而集體、聯營和私營機構收入分別只占7.08%、0.17%和1.28%。 當前,醫療市場發展潛力大、競爭相對較少、投資回報穩定以及醫療資源有限,大量的社會資本對醫療領域投資興趣頗濃。據估計,目前至少有60億美元的國外資本在等著收購中國的醫院。但是,迄今為止,醫院投資的成功還非常罕見,原因就在于當前醫療領域中的政策環境、行業環境和商業準則還很不規范。有不少民營醫院承擔了社會公共衛生任務,收費也是按國家衛生部門的統一標準,甚至所有盈利都投入醫院的擴大再生產,卻依然被定為營利性醫院,執行著營利醫院的稅收和土地政策,被排除在醫保之外。不僅如此,在政府的財政補貼、優惠的稅收(營利性醫院按照總收入的5%上繳營業稅)、醫療保險定點單位的待遇、政府調節的醫療服務價格等方面,有關政策也是傾向于非營利性醫院的。 我國的學校教育資源并未有效地向社會開放,政府辦學的單一化格局尚未真正打破。2001年,全國各級各類民辦教育機構在校生566萬人,僅占教育總規模的2.5%,其中民辦小學、中學在校生占全國在校生總數的比例分別僅為1.5%和3.0%。而1996年,美國、韓國、法國私立小學在校生人數占總數的比例為12%、10%、15%;私立中學在校生人數分別占10%、38%、20%。與這些國家相比,我國民辦教育依然存在巨大的空間。在發達國家,中央一般不直接管理高等院校。但是,我國目前在對高校的管理上,采用的基本上還是壟斷式的管理方式。一些民辦高校并不能享受到與公辦學校同等競爭的平臺,社會上的民間資本并不能自由地進入教育領域。 從國外的實踐來看,政府通常會采用適當的稅收政策,引導大量社會資源流向社會事業行業。以教育為例,稅收優惠政策可以降低企業和個人的教育成本,能夠很好地解決制約勞動力素質提高的資金瓶頸。但是,我國稅收政策的引導作用并未充分發揮。近年來,教育領域的高收費現象十分嚴重,主要是因為政府的投入不足,如果將教育費附加改為教育稅,同時提高其稅率,將教育稅專款專用,全部投向教育,以降低大學和中小學的收費標準,就可以讓更多的孩子得到良好的教育。 目前,我國有1000多家公益機構,10年來共得到近100億的捐贈,只相當于美國戴爾電腦公司創始人邁克爾·戴爾一個人捐贈的數字。長期以來,我國捐贈稅收減免制度極不完善,極大地限制了社會資金對社會事業的捐助。《公益事業捐贈法》第四章在“優惠措施”中規定:“公司和其他企業依照本法的規定捐贈財產用于公益事業,依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠。”而“優惠”具體指的是什么呢?根據《企業所得稅暫行條例》規定:“納稅人用于公益、救濟性的捐贈,在年度應納稅所得額3%以內的部分,準予扣除。”也就是說,企業捐贈款物的金額如果超過企業當年稅前利潤的3%,超額部分仍需繳納企業所得稅。對捐贈者應納稅所得額的扣除比例過低,也就無法調動社會各界捐資興辦各類非營利性社會事業的積極性。此外,按照《公益事業捐贈法》規定,并非只要是捐贈支出就可以從應繳所得稅額中扣除,必須是公益、救濟性的捐贈,捐贈的對象必須是我國稅法規定可以接受捐贈的社會團體,才允許在法定的限額內扣除。目前,我國有資格接受稅收減免捐贈的社會團體數量只有20多家,這個數字相對于全國幾十萬家公益性、救濟性社會機構而言相去甚遠。 五、市場化籌資體系與機制不完善 近年來,文、教、科、衛、體等社會事業部門顯現出越來越多的發展機遇,但是,市場化籌資體系與機制的不完善制約了這種發展。以影視業為例,雖然出現了一些效益很好的影視公司,但由于沒有形成規模,融資能力差,缺少資金來源和后發動力,無法進行大投資、大收益的影視產品生產,形成一定的市場空白。截止到2001年10月25日,美國傳媒業共有195家上市公司,其中廣告業50家,廣播電視業84家,出版業61家,總市值4524億美元,平均市盈率57倍,遠遠高于20倍的美國股市平均市盈率。與之形成鮮明對照的是,盡管在2002年中國證監會頒布的《上市公司行業分類指引》中,已將“傳播與文化產業”確定為上市公司的13個基本產業門類之一,我國近幾年來也有少數文化企業通過股份制改造在國內資本市場上市,但總體來看,一是文化企業上市的數量比例和直接融資的規模仍然較少;二是上市企業的結構還不盡合理。由于種種原因,一批具有競爭優勢的國有大型文化企業集團和民營文化企業至今尚未實現上市。 在全國文化和文物機構投資資金來源中,無論是公共性較強的圖書館、文物部門,還是市場性較強的藝術表演團體、藝術表演場館,都強烈依賴政府資金,而非政府資金占比均較低。2004年,藝術表演團體、藝術表演場館的資金來源中,政府資金分別占78.1%和75.4%,盡管這一比例要比公共圖書館和文化館低10多個百分點,但仍與改革發展方向不相符合,因為藝術表演團體和場館更大程度上屬于競爭性市場主體,更多應該從市場籌資。藝術表演團體和場館市場籌資的制約性因素還比較多,這些因素一方面表現在藝術團體和場館內部機制不活,另一方面表現在市場未為其提供合適的籌資便利。 再看體育經費收入情況,由于我們沒有全國的相關數據,只能選擇相關省區資料進行說明。2002年,山東、江蘇、浙江和廣東4省體育經費收入分別為4.1億元、7.2億元、5.4億元和14.7億元。其中財政補助仍是體育事業主要的經費來源,山東、浙江和廣東的財政補助占其收入總額的比例分別達到77%、50%和67.7%,只有江蘇對財政補助的依賴性較弱。體育事業收入由預算外資金收入、競技體育比賽收入、門票收入、廣告贊助費收入組成,江蘇的事業收入達到3.7億元,占其體育經費收入的50%,說明其通過市場運營和籌資能力較強,這為江蘇體育事業的發展提供了有力的支撐。廣東省的經營收入達到7268萬元,是4省區中最多的,占其經費收入的比例也達到5%。其它各省的經營收入占比均比較低。 六、資源存量整合與優化配置機制不健全 資源存量整合與優化配置是打破舊有資源配置格局,吸引新的資本注入的過程;也是國有資本收縮戰線,集中資金于最急需的社會公益事業部門的重要方式和手段。據有關資料,全國事業單位130萬個、職工3000多萬人,其資產總量占國有資產總量35%左右,約4萬億元,盤活這部分資產可以提高資產的運營效率和效益,同時,可以多渠道籌集資金,用于社會事業的再發展。 從政策層面講,政府支持社會事業部門的資源整合與重組,例如,2004年10月,文化部制定下發了《關于鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展文化產業的意見》,鼓勵非公經濟以技術、品牌、知識產權等生產要素作價參股,或以投資、參股、控股、兼并、收購、承包、租賃、托管等形式,積極參與轉制改企國有文化單位的資產重組,推動國有文化單位的產權結構調整。 但是,事業單位在進行體制改革和資產兼并重組活動中還存在許多問題,并未有效發揮優化資源配置和擴大籌資能力的作用。通常組建集團是一個基本思路。以文化藝術團體為例,一種形式是把多個不同門類的藝術院團組成演藝集團,其改革初衷是通過組建集團整合藝術資源,做大做強產業,同時實現政企分開、政事分開、管辦分離。但是,因為忽視了藝術品種生產的不同特點和各藝術院團的自主權的發揮,加上集團管理層次增加,決策過程拉長,藝術院團原本不多的藝術生產能力反而削弱;另一種形式是實行跨行業“組合”,借助新聞媒體的宣傳和資金優勢,幫助在這兩方面都處于弱勢的藝術院團求得發展。但由于是依靠行政手段的“聯姻”,其體制基礎、經營理念、管理系統、文化取向、利益互補等難以轉換成自我形成的“血緣關系”,因此,在具體實施過程中,同樣出現了管理層次增加、院團自主權被削弱、演職員抵觸情緒增強、劇節目產量下降等諸多問題。 由于相當一部分文化集團由于其事業單位的身份,難以確立市場主體地位。截至2003年底,我國共建立了85家傳媒集團,其中報業集團39家,出版集團14家,發行集團8家、廣電集團18家、電影集團6家,而報業集團和廣電集團幾乎都是事業性質的集團,無法進行企業法人登記,就難以成為真正意義上的自主經營、自負盈虧、自我發展的市場主體。集團的法人地位、國有資產授權和股份制改造也面臨困難。 社會事業單位是國有資產較為集中的領域,但是,目前在這一領域的存量整合與重新配置面臨著觀念性、體制性和功能性障礙。目前,我國中心城市的中心醫院積累了過剩的人才和設備等醫療資源,難以在現有基礎上擴大接診規模,導致一些優質資源不能充分利用,同時導致大量就診者積壓。另一方面,非中心醫院或者周邊城市,特別是廣大農村嚴重缺乏優質的醫療人才、醫療設備等資源,無法吸引病人就診,導致眾多中小型醫院病源不足,大量基礎醫療資源閑置,進一步加重了醫療資源分布不均導致的不良結果。2004年的統計數字顯示,我國各級醫療機構多達30萬家左右,這些機構絕大多數都是公立醫院即公益性的醫療機構,但是在投入補償機制不到位的情況下,它們在經營上又一致追逐利潤,具有明顯的趨利性。“95%以上的公立醫院正按照營利性的商業模式在運營。”必須將公益性醫院與盈利性醫院分離,政府承擔起對低收入群體、貧困人群和特殊人群提供公益性醫療服務的責任,公益性醫院的一切運營費用由國家買單,而不要去考慮賺錢。因此,政府從部分公立醫院退出,集中資金投入公益性醫療衛生機構就成為必須的選擇。但是,目前,公立醫院“吃雙份”現象十分嚴重,既大量占有公共衛生資源,同時,又通過市場手段謀取本單位或個人利益。由于國有公立醫院市場地位優越,盈利狀況好,改革的動力并不大。并且許多醫院由政府部門控制,民營化后則由董事會控制,這就存在政府是否愿意放權的問題。 當前,我國社會事業部門資產交易的市場機制仍很不完善。首先,產權交易還未充分展開,許多產權交易中心的交易范圍僅限于企業兼并和國有閑置設備調劑利用,像社會事業這樣的其他業務受各種因素的影響尚未走上正軌。其次,在產權交易中,不同層次的部門往往出于各自局部利益的考慮,對所屬國有資產產權轉讓時放松或限制審批程序的管理。特別是由于目前法律不健全及監督措施不力等原因,有可能造成一定程度的國有資產流失。再次,在產權交易過程中,各地都不同程度地存在國有資產評估的“漏評”、“粗評”現象,這就很難保證社會事業部門資產價值決定的科學性和真實性。最后,從價格的形式上應體現公平競爭的原則,但現在產權交易缺乏公開性和競爭性,“場外交易”大量存在,諸如不上市交易、私下交易、人情交易等,這樣的市場環境必然導致價格形成的不規范。 (作者分別系國家發改委投資研究所主任、副主任)
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