以擁有更高能力的高級公務員為核心的“官產學”聯盟，不管是自我擴權還是來自外部的合法賦權，其對于國民經濟運行的強有力操控，必然導致官僚主義或“官家主義”盛行；而在威權體制下，選民、在野黨和媒體對于“官產學”聯盟缺乏監督制衡手段，必然導致政治腐敗、權錢交易

　　□文 王思睿

　　1997年從泰國到韓國席卷了整個東亞的金融危機，迄今已經10年了。根據弗朗西斯·福山的“國家建構”(State-building)理論，來回顧和反思一下這場危機，會給我們一些新的啟示。

　　政府的權力與能力

　　美國霍普金斯大學尼采高級國際研究院的福山教授，繼《歷史的終結及最后之人》、《信任》之后，于2004年出版《國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序》一書(中譯本2007年1月由中國社會科學出版社出版)，提出了一些不同于學界主流意見的新觀點。

　　福山指出：國家的大小和強弱的辯論，很大程度上塑造了20世紀政治學的特點。上世紀的后20年，政治學的主要特點是自由思想在大部分發達國家的重新興起，并且即使不能逆轉國有企業增長的趨勢，也要努力控制其增長。最極端中央集權的蘇聯模式的倒臺，也促使了非共產主義國家減小它們國有企業的規模。國際金融組織如國際貨幣基金組織和世界銀行提出的建議，強調了旨在減少國家干預經濟事務的措施。

　　在這些年里，“世界政治的主流是抨擊‘大政府’，力圖把國家部門的事務交給自由市場或公民社會”。但福山也注意到，特別是在發展中國家，“政府軟弱、無能或者無政府狀態，卻是嚴重問題的禍根”。索馬里、海地、柬埔寨、波斯尼亞、科索沃和東帝汶等地出現的慘劇以及艾滋病在撒哈拉以南非洲的肆虐，都證明了這一點。東亞金融危機的爆發也是政府無能所導致的結果。同樣是由于政府缺乏使信息透明化的能力，蘇聯和東歐國家的寡頭集團在私有化進程中竊取了大量的公共資源。直到1997—1998年，東亞金融危機發生以及蘇聯和其他后共產主義國家遭遇轉型中的困難后，對這些問題的思考才有所轉變。

　　崇尚所謂“小政府”，是建立在一種脫離實際的政治神話之上。在國內長期從事縣鄉兩級政治體制改革研究并對美國的兩個地方政府的治理情況進行過歷時半年實地跟蹤調查的高新軍指出，美國的政府一點也不“小”。譬如美國東北部馬薩諸塞州的塞勒姆市(Salem City)，2002年該市人口4萬人；有全日制中小學教師798人，兼職教師240人；全日制政府工作人員428人，兼職工作人員124人；共計吃財政飯的全日制人員1226人，兼職人數364人；政府規模大于人口相當的中國鄉鎮一級地方建制。美國的稅收機構是世界上最強勢的稅收機構。如果說中國10個人中8個人有逃稅行為，美國的比例是倒過來的。這恐怕不能歸功于美國人的覺悟高，只能歸功于美國政府的能力強。許多在國內逃稅的中國人，移民美國后都變成了規規矩矩的納稅人。福山說：“國家的本質就是執法，即有能力委派穿著制服、手持槍支的人去強迫人民遵守國家的法律。在這方面，美國這個國家是非常強大的：美國的疆土到處都是警察局或其他的執法機構——地方的、國家的和聯邦的——去執行從交通規則到商業法律規范到刑法到人權議案等一系列法律。”

　　“因此，將國家活動的范圍(指的是政府肩負的各種功用和追求的目標)和國家能力的強弱(國家計劃并實施政策和執法的能力，特別是干凈的、透明的執法能力)分開是有道理的。”目前，尚沒有眾口一詞的合理的國家職能范圍一覽表，特別是當說到再分配和社會政策問題更是沒有定論，但大多數人都認為總會有某種程度上的層次劃分。世界銀行在1997年的《世界發展報告》中將國家職能分為三層：最小職能是提供純公共產品，包括國防、法律與秩序、財產權保護、經濟宏觀調控、公共衛生防疫，以及增進社會公平方面的濟貧、賑災等；中等職能包括應對經濟外部性、教育、環境保護、克服信息不對稱(尤其在金融監管)和提供社會保險等；積極職能包括實施產業政策和財富再分配等。國家能力的強度則取決于在以下方面的表現：制定和執行政策，相對有效地管理公共事務，控制瀆職、腐敗和受賄，維護政府機構更高程度的透明度和合理性，以及更為重要的——實施法律。

　　在區分了國家概念的兩個維度之后，就可以構建一個坐標系，縱坐標自下而上代表國家能力的強度從弱到強，橫坐標自左而右代表國家職責的范圍從小到大。這樣，就可以把所有的國家歸入四個象限：左上是范圍小而能力強，右上是范圍大而能力強，左下是范圍小而能力弱，右下是范圍大而能力弱。發達國家從左上象限到右上象限排成一個系列，美國偏左邊而法國偏右邊，英國、日本等國的國家職能范圍介于二者之間。所謂“失敗國家”如索馬里、塞拉利昂等國則屬于左下象限，巴西等一些拉美國家屬于右下象限。

　　在20世紀的80年代和90年代，學界的關注主要集中在上述坐標系的橫坐標，而忽略了它的縱坐標即國家能力問題。自由市場經濟的倡導者米爾頓·弗里德曼在2001年的一個評論中說：10年前他給那些社會主義轉軌國家的建議只有三個詞——“私有化，私有化，私有化”。“但是那時我錯了。”他補充說，“實踐證明，法治很可能比私有化更為根本。”福山也指出：“有證據證明，國家制度的力量比國家職能的范圍更為重要。畢竟，我們有西歐國家的經濟增長實績，這些國家的職能范圍大于美國，但其制度也比美國更為強大。東亞與拉美國家相比在過去40年中經濟發展更快，似乎更應歸功于東亞國家制度的質量較高而不是國家職能范圍方面的差異。”

　　隨著時間的變遷，每個國家也可能改變自己在上述坐標系中的位置。福山提供了前蘇聯向左下方向變遷和新西蘭向左上方向變遷的例證。1980—2000年間，前蘇聯從一個國家職能范圍廣(如不存在私有財產)和國家能力一般的位置移至一個國家職能范圍窄得多而且國家能力也相應減弱的位置上。1981—1995年間，新西蘭進行了一系列自由化改革，大幅度地縮小了國家職能范圍，同時顯著地提高了政府的效率水平。筆者還可以補充兩個案例：一個是美國在“9.11”之后向右上方向變遷——國家職能范圍和國家執法力度同時增強了；一個是在東亞金融危機后，東亞國家也出現了與新西蘭同一方向的變遷。

　　金融危機背后的“官產學”聯盟

　　根據世界銀行10年前發布的《世界發展報告》，“實施產業政策”屬于國家職能中的“積極職能”。因而，在“雁行發展形態”中緊緊追隨日本的東亞諸國，在1997年以前的國家職能范圍都屬于比較寬泛之列。韓國在這方面尤為突出。被譽為“漢江奇跡”的韓國長期依靠政府干預，實行以財閥大企業集團為主體的政府主導型市場經濟。樸正熙政府建立了經濟計劃委員會(EPB)用以策劃經濟藍圖，并負責控制國內預算和實施計劃。商業和工業部(MCI)的角色也被強化，進口控制、出口提升、工業發展計劃、投資申請和貿易許可均由其負責。財經部(MOF)則負責監管國內外的金融機構。特別是在金融領域政府干預更大，政府擁有并控制著所有的商業銀行、特別銀行和大部分金融機構。這種做法的結果是銀行、金融機構和企業均聽命于政府，銀行被迫維持定量信用和低利率政策，造成了大量呆壞賬。

　　東亞經濟危機的表現形態是金融危機，但有其在實體經濟上的根源。韓國、泰國、印度尼西亞和菲律賓這些遭受危機重創的國家，都曾在高增長方針的指導下，不斷調高經濟增長速度，擴大投資規模，甚至引進大量短期外債用于填補投資缺口，造成了某些領域中的生產能力過剩和泡沫經濟。以泰國為例，1985-1990年的GDP年均增長超過9%，這種增長屬于投資拉動型增長。在1990年代初期，泰國本國儲蓄已經無法滿足投資的需要，就順應國際金融一體化趨勢，開放了其資本項目。大量的資金流入泰國后，并沒有投入制造業部門，而是轉向了房地產市場。1989年泰國的住房貸款總額為459億泰銖，到1996年則超過了7900億泰銖，7年里增加了5倍多。與此同時，房地產價格也迅速上升。1988—1992年間，該國地價以平均每年10%—30%的速度上漲：1992年—1997年7月，上漲速度更達到每年40%，某些地方的地價一年竟然上漲了14倍。1997年，泰國新增空置住宅85萬套，其中僅首都曼谷就有35萬套，空置率高達21%。泰國房地產業在過度擴張的銀行信貸的推動下不可避免地積聚了大量的泡沫，以致出現了“高爾夫球場資本主義”的說法。

　　鑒于東亞國家的教訓，福山在國家能力強度的衡量標準中特別強調了“控制瀆職、腐敗和受賄”，“維護政府機構更高程度的透明度和合理性”。這些國家的政府在宏觀經濟調控尤其是金融監管能力方面的欠缺，不僅僅是一個治理經驗的問題，而且受到“反腐能力”和“官商勾結問題”的牽制。1996年韓國加入經合組織(OECD)后，根據該組織的要求，必須放寬對國際資本自由流入韓國的限制。OECD當時只建議韓國政府放寬長期國際資本流動，而不是短期資本流動；但韓國政府恰恰頂住了OECD要求放寬長期國際資本流動的壓力，做出了放寬對短期國際資本流動限制的決定。這正是韓國的大財團不懈游說政府的結果——允許國際資本擴大對韓國的直接投資和控股，會對它們在國內的經濟主宰地位造成威脅；而取消對海外貸款融資的限制，則有助于支撐它們“八爪魚”式的跨行業擴張和海外投資。一年后，韓國銀行和金融系統都成為野心勃勃的財閥們的犧牲品。

　　以擁有更高能力的高級公務員為核心的“官產學”聯盟，不管是自我擴權還是來自外部的合法賦權，其對于國民經濟運行的強有力操控，必然導致官僚主義(或吳思所謂“官家主義”)盛行；而在威權體制下，選民、在野黨和媒體對于“官產學”聯盟缺乏監督制衡手段，必然導致政治腐敗，權錢交易。在韓國，政府高官直接參與金融機構對企業的貸款活動，金融機構按照政府官員的“明言”和“暗示”融資給企業，企業再把巨額的利益輸送給這些政府高官，其結果是沒有人需要為金融機構的無擔保借貸承擔責任。在印度尼西亞，蘇哈托的家屬和親信壟斷了最賺錢的行業和主要金融機構，通過享受稅收優惠等特權，中飽私囊。這種權勢人物任人唯親，搞裙帶關系，為親朋好友牟取私利的腐敗，被稱為“朋黨資本主義”(Crony Capitalism)(或吳敬璉所謂“權貴資本主義”)。

　　受東亞金融危機沖擊較輕的新加坡、臺灣、香港等國家和地區，在“范圍—強度”坐標系中的位置，就不同于韓國、印度尼西亞等國。臺灣地區和韓國的經濟發展模式是有重大區別的。臺灣當局一直實行“均富”政策，積極發展中小企業，不像韓國政府那樣扶植大財團、大企業，給它們吃偏飯。香港、新加坡更是長期處于各種經濟自由指數排名榜的榜首。根據香港政治與經濟風險咨詢有限公司發表的“透明度”報告，如果把透明度等級從0排到10(10是透明度最差的國家或地區)，新加坡為4.4，香港5.0，臺灣6.1，馬來西亞6.3，泰國6.5，菲律賓6.7，韓國7.0，印尼7.4，中國8.2，印度8.5，越南9.5。但是，即使是亞洲透明度最高的國家，也比不上發達國家——澳大利亞的透明度等級為3.0，美國3.8，英國4.0。雖然新加坡的條例明確，加上政府官員辦事效率高，使它得到相當好的評級，可是，諸如銀行呆賬占總貸款額的比例或個別銀行的營業情況等重要資訊仍難以取得。不過，新加坡政府至少能夠遏制官商勾結的弊端。中國綜合開發研究院(深圳)副理事長李羅力曾寫到：“新加坡外匯儲備金多達750億美元，300萬公民的儲蓄率屬于世界最高水平。在新加坡，要浪費這筆錢是很難的，在一絲不茍的監督人員的監視下，從未聽說過銀行借錢給掌權者的政治密友或有影響力的股票持有人。”新加坡政府和香港政府的高度經濟自由化政策和強有力的反腐機制，使它們成為亞洲地區的模范政府。

　　痛定思痛后的韓國、印度尼西亞等國，向上述坐標系中的左上方向大幅度地移 動了自己的位置。韓國政府基本上接受了國際貨幣基金組織(IMF)的一攬子改革建議：不再給財閥“兜底”，聽任韓寶、三美、真露、起亞這樣的財閥破產；出臺了《公司改革五項任務》和《三項補充任務》，提升企業管理透明度，取消公司子公司間的互相貸款擔保和內部不公平交易，優化資產結構，制定企業核心任務等；進一步實行金融改革，提高監控力度、透明度和開放度，將銀行徹底向外資開放，到2005年末，在經過合并重組后剩余的韓國七大全國性銀行中，有六家外資股權比例超過50%。印度尼西亞政府也按照與IMF的貸款協議，實行了一系列的結構性改革：關閉了16家有問題的銀行，其中就有蘇哈托子女辦的銀行；放棄爬行的釘住

　　東亞金融危機的中國課本

　　1997年的時候，由于中國的金融自由化還沒有起步，因而受金融危機的沖擊較小。但是，中國不能依靠對外修筑防火墻來保持長期的金融穩定。遭受國際金融大鱷的突襲，只是東亞金融危機的表層原因，政府掌控的國內金融體系的內在弊端及其所造成的泡沫經濟，才是深層根源。當年泰、韓等國在金融危機之前所出現的種種問題，我們這里應有盡有，甚至更為嚴重。我們不應當從東亞金融危機中得出錯誤的結論，延誤金融改革的有利時機。

　　過去十幾年里，吸引外資是中國各級政府的一項重要功能，也是“政績”的主要體現方式。然而，現在中國的國內資金已經相當充裕，最需要的不是繼續擴大“引進”，而是讓資金“融通”起來。這就要求一方面放寬金融市場的準入限制，削弱國有金融機構的壟斷地位；一方面加強對各類金融機構的監管，提高信息透明度。過去，中國政府在經濟領域直接擔負著“聚財”功能，以財政手段來不斷提高儲蓄率和投資率，投資的利潤繼續用來投資，而投資的效率卻十分低下，導致毛澤東時代的家庭恩格爾系數(食品消費支出占家庭消費總支出的比重)不降反升(維持在60%以上的貧困水平)，而同一時期日本的家庭恩格爾系數卻下降了一半(從1955年的52%降至1980年的29%)。現在中國政府的當務之急是從“聚財”轉向“散財”——提高人均收入水平，抑制貧富兩極分化，培育一個購買力強勁的國內市場，并消除民眾對于未來的擔憂。

　　美國總統布什最近在亞太經合組織(APEC)峰會前夕說：“我們當然希望中國從儲蓄社會向消費社會轉變”，“我們希望(中國的)中產階層能自如地進入消費市場”，“現在由于缺乏(社會)安全網，很多中國人儲蓄以防意外。我們希望中國政府能夠提供更多的社會安全措施，從而讓中國人能夠開始更多地購買美國和澳大利亞生產的商品。”應當說，布什這番話屬于善意的建議，我們無須對此過于多慮。中國政府需要有一個深刻的職能轉換，其中既有進又有退，既有收又有放，不能簡單地概括為國家職能范圍的縮小或者擴大。

　　在提高國家治理能力方面，中國要向香港特區政府和新加坡政府看齊。香港政府的主管部門在金融危機期間采取了果斷的入市干預行動，收到了良好的效果，表現出上乘的危機處理能力。但在危機發生前的預防能力，比危機發生后的處置能力更加重要。有學者指出：在煩惱事找上門之前先找到它，這是新加坡的一個特點。從吉隆坡到香港，當政府都還心安理得地眼看房地產價格飛漲時，新加坡卻采取了行動。政府下令銀行減少房地產貸款，任何人在購買房地產三年內賣出，須繳付100%的資本收益稅，同時減少對私人發展商的土地供應。過去20年來，東南亞多數國家的經濟增長，仿佛是好景會常在，新加坡卻不這么想。它的政府總是考慮到、觀察到遠在天邊的危險。正是由于政府具有這種遠見，東南亞各國中新加坡受亞洲金融危機的沖擊最小。

　　前面已經說過，政府的學習能力和反應能力都是與其“控制瀆職、腐敗和受賄”的能力密切相關的。新加坡內閣資政李光耀曾指出，新加坡能夠在東亞金融危機中屹立，最根本的原因，在于人民選擇了廉潔而能夠做長遠打算的人選擔任議員及部長；他們所制定的政策，是為新加坡這棵沒被吹倒的樹扎下了深根。香港和新加坡政府都素以廉潔著稱，即使還算不上是民權政府，至少是屬于民本政府。也就是說，政府必須能夠保持某種獨立性和中立性，能夠從經濟發展的全局和社會各階層的利益來考慮政策，而不是搞什么“精英聯盟”，一屁股坐在財閥和富人一邊。韓國和印度尼西亞的民主化進程，沉重地打擊了熱衷于搞“錢權交易”的家族式財團，并清算了“以權謀私”的前任政府領導人。這些國家和地區的經驗教訓都證明，推進政治體制改革，大幅度地提高政府的反腐能力，是防止出現金融危機的一個重要條件。